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Lo spazio per i cittadini nella riforma delle istituzioni europee

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In un’Unione Europea con una popolazione di oltre 500 milioni di abitanti, la European Citizens’ Initiative (ECI) può diventare il più potente strumento di democrazia al mondo. Risorsa unica nel suo genere a livello transnazionale, l’ECI offre ai governi di tutto il mondo un esempio di come conferire maggiore potere ai popoli nella prospettiva di una democrazia più diretta. L’avvento dell’ECI affonda le sue radici nella partecipazione: più di vent’anni fa, un gruppo di oltre cento militanti e attivisti pro democrazia e oltre quaranta membri del Parlamento europeo rivendicarono una maggiore influenza a livello comunitario. L’esito fu sancito dalla Convenzione costituzionale sul futuro dell’Europa del 2001-2002, conclusasi con la definitiva integrazione dell’ECI nel Trattato di Lisbona (articolo 11.4 del Trattato sull’Unione Europea e articolo 24.1 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea), che riconosce ai cittadini e alla società civile il diritto di organizzarsi autonomamente e sottoporre proposte di legge alla Commissione europea.

UN METODO RIGOROSO PER LA DEMOCRAZIA PARTECIPATIVA. L’ECI non è un unicum: le forme di iniziativa civica a livello nazionale sono molteplici. Essa resta tuttavia l’unico strumento transnazionale di democrazia partecipativa nel mondo odierno. In un’era segnata dall’instabilità politica, l’Europa può essere il faro internazionale della fede democratica, e la culla di una vera democrazia partecipativa. Finora, però, così non è stato. Gli europei si sentono sempre più impotenti e lontani dai decision makers politici di Bruxelles: l’ascesa di partiti anti-UE e la bassa affluenza alle elezioni europee ne sono la dimostrazione.

Le élite politiche comunitarie hanno riconosciuto il problema e cominciato a prendere alcune contromisure per alleviare le conseguenze dell’esclusione dei cittadini dai processi decisionali. Il presidente francese Emmanuel Macron, per esempio, ha promosso le Consultazioni Civiche europee tenutesi da un capo all’altro dell’UE nel corso del 2018 (ma fortemente criticate dalla società civile per il loro approccio top-down e la totale ininfluenza dei cittadini nella definizione dell’agenda). L’ECI, invece, garantisce ai cittadini esattamente il diritto di fissare l’ordine del giorno e mobilitarsi su questa o quella specifica questione, purché ricada nell’ambito dei poteri della Commissione e sia in linea con i valori dell’UE.

Alla luce del crescente distacco tra istituzioni e cittadini, cogliere l’opportunità di rilanciare il ruolo di questi ultimi nei processi decisionali UE sarebbe utile a rafforzare la fiducia e il consenso verso le istituzioni stesse. L’ECI rappresenta il mezzo più immediato a disposizione della cittadinanza per incidere sull’agenda europea e l’unico concreto processo interelettorale dotato di fondamento giuridico. E ha meccanismi ben precisi per farlo.

La procedura prevede un rigoroso iter di registrazione: i promotori di un’iniziativa hanno un anno di tempo per raccogliere un milione di firme in almeno sette Stati membri, rispettando una soglia minima in ciascuno di essi. Segue quindi la verifica delle firme, dopo di che l’istanza viene finalmente sottoposta alla Commissione, che dovrà decidere se avviare o meno l’iter legislativo sulle questioni sollevate dall’iniziativa ed esporne le ragioni. Non è un’impresa semplice: dal 2009 – anno in cui lo strumento è stato reso effettivo – a oggi, solo quattro iniziative (Right2Water, Stop Vivisection, One Of Us, Stop Glyphosate) sono approdate alla Commissione europea col milione di firme richiesto. E in due casi soltanto è stato promosso un provvedimento legislativo.

Nessuno dei loro organizzatori, tuttavia, si è detto soddisfatto delle azioni intraprese, né ritiene che esse rispondano alle esigenze espresse dalla mobilitazione. La prima iniziativa andata a buon fine, Right2Water, ha portato a una nuova direttiva europea sull’acqua potabile, ma con un tempismo pessimo: sei anni dopo la presentazione delle firme. I promotori concordano nel ritenere che le principali istanze dell’iniziativa non siano state recepite nella nuova direttiva. La più recente ECI andata in porto, Stop Glyphosate, ha suscitato una reazione più tempestiva da parte della Commissione, ma anche in questo caso, a detta degli organizzatori, le ben precise richieste avanzate non sono state minimamente considerate.

Al di là del ridotto impatto politico finora riscontrato, l’ECI comporta tutta una serie di altre complicazioni, dall’insufficiente user friendliness alla generalmente scarsa conoscenza dello strumento da parte dell’opinione pubblica. Il compito degli organizzatori diventa quindi duplice: informare i cittadini sull’oggetto delle iniziative proposte e avvicinarli ai meccanismi dell’ECI in generale.

FORZA E LIMITI DELLE INIZIATIVE CIVICHE CONTRO IL DEFICIT DI DEMOCRAZIA. L’eci ha certamente i suoi limiti, ma il suo potere è innegabile, se e quando i cittadini vengono ammessi ai tavoli decisionali. Alla gente comune viene infatti data la possibilità di individuare un problema, proporre una soluzione legislativa con l’appoggio di un milione di cittadini europei e sottoporla all’esame della Commissione. Attualmente l’ECI si configura come uno strumento di agenda setting, anziché una forma di democrazia diretta giuridicamente vincolante per la Commissione, ma non esistono in ambito UE meccanismi o processi altrettanto potenti. Pur non vincolando la Commissione a una risposta legislativa, l’ECI richiede un riscontro che può portare a una nuova legge. I promotori sono invitati al Parlamento europeo per presentare la loro iniziativa in un’audizione pubblica: da qui prende avvio un dibattito sull’argomento esteso all’intera Unione, dibattito che favorisce la creazione di una sfera pubblica europea.

Per tutte queste ragioni, una revisione dell’ECI rappresenta chiaramente un passo significativo verso la democratizzazione dell’UE, ma occorre anche il verificarsi di altre condizioni. Nella sua forma attuale, così come nella versione revisionata di prossima adozione, per esempio, l’ECI non consente iniziative che richiedano modifiche ai trattati o al diritto primario. Non c’è dubbio che l’Unione necessiti di riforme fondamentali, a partire dall’attribuzione al Parlamento europeo – quale unico organismo comunitario eletto direttamente dal popolo – del diritto di iniziativa legislativa.

Per riformare i trattati o per sostituire il Trattato di Lisbona, tuttavia, occorre indire una nuova convenzione ai sensi dell’articolo 48 dello stesso Trattato di Lisbona, non essendovi altri strumenti legali a disposizione. Consentire ai cittadini di modificare i trattati attraverso l’ECI sarebbe una svolta rivoluzionaria nell’ottica della promozione dei cittadini stessi a co-legislatori nel processo decisionale, ma ciò richiede l’introduzione di una clausola che presuppone a sua volta una modifica del testo base.

Pur con tutti i suoi limiti, l’ECI ha garantito qualche progresso sul fronte dell’empowerment dei cittadini e ha ispirato movimenti globali di riforma democratica.