international analysis and commentary

I due volti della sovranità

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La nozione di “sovranità” ha una lunga storia che inizia da Aristotele, attraversa Bodin e Hobbes, le rivoluzioni americana e francese, fino ad arrivare nel nostro tempo a un’ulteriore trasformazione, con significati nuovi e difficili da decifrare. In Europa, dall’essere la sovranità del monarca/regnante, agli albori dell’epoca moderna, è diventata la volontà del popolo. Dapprima racchiusa nei confini dello Stato-nazione, è poi divenuta sovranità popolare espressa nelle costituzioni e nelle istituzioni democratiche.

A oggi, è difficile dire che tipo di trasformazione sia in atto, nel momento in cui la parola
“sovranismo” è di uso corrente senza che ne sia stata delineata una nozione condivisa. Alcuni sostengono che la sovranità degli Stati, come la conoscevamo, sia stata progressivamente erosa dalla globalizzazione, mentre altri ne sottolineano le possibilità di potenziamento, in un’epoca di controlli capillari sulla vita degli individui realizzabili attraverso le tecnologie digitali. Altri ancora hanno suggerito che le nuove norme, come i diritti umani universali, rappresentino una rottura fondamentale con il passato, mentre altri considerano questi valori semplicemente come una manifestazione delle preferenze delle potenze occidentali (peraltro, oggi in ritirata).

DECLINARE LA SOVRANITÀ. Prima di affrontare la questione della trasformazione della sovranità, cerchiamo di soddisfare i requisiti minimi di una definizione, seppure sia complesso renderne la varietà delle sfaccettature. Il termine “sovranità” viene dal francese souveraineté, che a sua volta deriva dal latino medievale superanus, “superiore”. Tuttavia, l’etimologia non è una guida sufficiente. Nella storia del lessico politico, la nozione di un fenomeno precede quasi sempre la sua concettualizzazione in una sola parola. Ai primi scrittori moderni che cercarono di chiarirne il concetto, apparve necessario collocarlo all’interno di una costellazione di termini che risalivano al passato greco-romano. Ad esempio, nell’ottavo capitolo del i libro dell’edizione del 1583 de Les six livres de la République, Jean Bodin tradusse con souveraineté la parola latina maiestas. Richard Bourke, della scuola di Quentin Skinner, ha collegato questo termine all’invocazione della suprema autorità del popolo romano, ovvero la cosiddetta maiestatem populi
Romani. Per Bodin fu importante sottolineare che anche i greci, a partire da Aristotele, avessero impiegato quello stesso concetto, senza però usarlo con coerenza e riferendolo a più parole. Tanto per i greci quanto per i romani, insomma, sovrano era chi non poteva subire soggezione alcuna. Bodin rivolse la sua attenzione ad Atene e a Roma al fine di dimostrare che le caratteristiche della sovranità, intesa come potere supremo, fossero applicabili tanto ai regimi democratici della classicità quanto ai regni del suo tempo.

Il termine sovranità è oggi utilizzato in almeno quattro accezioni differenti: sovranità giuridica
internazionale, sovranità westphaliana, sovranità nazionale e sovranità di interdipendenza.
Questa distinzione, introdotta nel 1999 da Stephen Krasner, poggia sulle seguenti quattro
definizioni:

• la sovranità legale internazionale si riferisce alle pratiche associate al riconoscimento
reciproco, di solito tra entità territoriali che hanno un’indipendenza giuridica formale;

• la sovranità westphaliana si riferisce all’organizzazione politica basata sull’esclusione di
attori esterni dalle strutture dell’autorità dentro a un de- terminato territorio;

• la sovranità nazionale si riferisce all’organizzazione formale dell’autorità politica all’interno dello Stato e alla capacità delle autorità pubbliche di esercitare un controllo efficace entro i confini;

• infine, la sovranità di interdipendenza si riferisce alla capacità delle auto- rità pubbliche di
regolare il flusso di informazioni, idee, beni, persone, capitali finanziari, sostanze inquinanti, e così via, oltre i confini di quello Stato.

 

Questi quattro modi di declinare la sovranità possono essere ricondotti a due, come se fossero i due volti attraverso i quali la sovranità stessa si manifesta. Tale operazione ci aiuta a rispondere al quesito iniziale, ossia la sua trasformazione. Da un lato, abbiamo il primo volto, ossia la “sovranità internazionale” che combina i concetti di “sovranità legale
internazionale” e “sovranità westphaliana”. Dall’altro, abbiamo il secondo volto, ossia la “sovranità interna” che combina “sovranità nazionale” e “sovranità di interdipendenza”.

In un certo senso, la sovranità legale internazionale può essere concepita come il biglietto di
ammissione al sistema internazionale. Qualunque cosa abbia significato il riconoscimento tra gli Stati in passato, la sovranità legale non è mai stata sufficiente a trattenere i governanti di un paese a limitare i tentativi di alterare le strutture, le politiche, o anche la leadership politica
di altri paesi. Affinché un’entità abbia sovranità legale internazionale non è necessaria la
sovranità westphaliana, basata sul principio dell’estromissione di attori esterni dalle strutture
di autorità di un dato paese. Ciò che accade nel sistema internazionale e nel rapporto tra gli
Stati è il prodotto delle azioni dei governanti. Pertanto, l’aderenza ai principi o alle regole
internazionali, incluso il rispetto della sovranità westphaliana, si basa su calcoli e interessi,
materiali o ideali, non su pratiche derivate da istituzioni internazionali capaci di far rispettare quelle regole o quei principi. Come scriveva Krasner, l’“ipocrisia organizzata” è lo stato normale delle cose nel sistema internazionale.

LE AMBIGUITÀ NELLA VITA DEGLI STATI. Tuttavia, la mancata corrispondenza tra sovranità legale internazionale e sovranità westphaliana non significa che tra le due non vi sia alcun legame. Accade spesso che uno Stato con un’autonomia e un controllo interno molto limitati si veda riconosciuta completa sovranità legale internazionale. Ad esempio, i suoi rappresentanti continuano a esercitare i loro diritti di voto nelle organizzazioni internazionali. Ma proprio questo riconoscimento, apparentemente in con- trasto con il potere effettivo di uno Stato, fa sì che la sua sovranità westphaliana non sia del tutto compromessa. Al contrario, essa rappresenta normalmente il principio verso cui si tende a tornare.

Un esempio può aiutarci a comprendere il punto. Ci possono essere paesi, come il Venezuela nella recente contrapposizione tra il presidente Nicolás Maduro e lo sfidante Juan Guaidò, nei quali altri Stati intervengono al fine di alterarne strutture, politiche e leadership. Tuttavia, nessuno mette in discussione la sovranità westphaliana del Venezuela che, anzi, ognuno afferma di voler ristabilire nelle sue tre componenti – ossia territorio, popolazione e autorità – una volta che il governo del paese sarà riconosciuto come universalmente legittimo. Possiamo affermare che la sovranità internazionale è come una regola di base della convivenza all’interno del sistema degli Stati, un principio che trascende sia le differenze ideologiche, storiche e culturali, sia l’influenza delle grandi potenze. D’altronde, è quanto stabilito dall’articolo 1 della Carta delle Nazioni Unite, che, dopo aver posto la sicurezza internazionale in cima ai fini dell’organizzazione, promuove lo sviluppo di relazioni amichevoli tra gli Stati “basate sul rispetto dei principi di pari diritti e autodeterminazione dei popoli”.

La tenuta della sovranità internazionale nell’attuale sistema poggia sul fatto che sono i
governanti, non gli Stati o il sistema internazionale in sé, a compiere le scelte su politiche,
regole e istituzioni. Se la sovranità legale internazionale e la sovranità westphaliana sono onorate o meno dipende dalle loro decisioni. Non esiste una struttura gerarchica che impedisca davvero ai governanti di violare la logica naturalmente associata al riconoscimento reciproco della sovranità, ossia all’esclusione dell’intervento negli affari interni di un altro Stato. Le diverse pratiche del riconoscimento internazionale continuano ancora oggi a ruotare attorno al principio che tutti gli Stati sono dotati di pari diritti, poiché sono espressione dell’autodeterminazione dei popoli.

Ciò non significa che non vi siano tensioni di fondo, le quali potrebbero portare a una
trasformazione della sovranità internazionale. Da tempo alcune potenze emergenti rivendicano una più concreta attuazione dell’uguaglianza sovrana. Gli Stati Uniti hanno invece messo recentemente in campo un tipo di sovranismo che cerca di preservare gli equilibri pregressi. Tuttavia, questi attriti non appaiono ancora in grado di mettere in discussione il principio del riconoscimento reciproco.

Pertanto, nel presente contesto, la sovranità internazionale continua a funzionare come un
principio di autoriconoscimento e una fonte di auto-identità, che consente a un tipo particolare di attore – gli Stati – di diventare oggetto di riconoscimento reciproco, escludendo altri attori che non si conformano a questa pratica.

SOVRANITÀ E GLOBALIZZAZIONE: ESISTE ANCORA LA POLITICA INTERNA? In ogni caso, la storia intellettuale del concetto di sovranità è strettamente associata al suo volto interno più che a quello internazionale. Come viene organizzata l’autorità politica all’interno dello Stato? Quanto efficacemente è esercitata? Bodin e Hobbes, i due più importanti primi teorici della sovranità, erano entrambi guidati dal desiderio di fornire una motivazione intellettuale all’autorità legittima all’interno dello Stato. Entrambi erano ansiosi di indebolire il sostegno alle guerre di religione che minacciavano la Francia e la Gran Bretagna, sostenendo che la rivolta contro il sovrano non poteva mai essere legittima. Prima di generare un ordine internazionale basato sul riconoscimento reciproco e l’estromissione di attori esterni, la sovranità fu concepita come una rivendicazione, una sorta di ribellione o protesta contro un ordine internazionale preesistente, dominato dall’Impero e dalla Chiesa, la cui autorità era andata velocemente in esaurimento in Europa.

Il Leviatano, gigante biblico che per Hobbes rappresentava lo Stato, costituito dentro di sé da tanti singoli individui. Il Leviatano regge in una mano una spada, simbolo del potere temporale, e nell’altra il pastorale, simbolo del potere religioso.

 

Sono state quelle rivendicazioni di autonomia e indipendenza che hanno plasmato le strutture dell’attuale sistema internazionale. Come detto, i due modi in cui oggi è intesa la sovranità interna sono la “sovranità nazionale” e la “sovranità di interdipendenza”. La prima si riferisce propriamente a come viene organizzata l’autorità politica all’interno dello Stato e a quanto efficacemente è esercitata. La seconda, invece, si riferisce alla capacità di regolare i flussi transnazionali da parte delle autorità pubbliche. Il legame tra questi due modi di intendere la sovranità è sempre stato molto stretto, ma è aumentato con la globalizzazione. Una perdita della sovranità di interdipendenza non implica necessariamente una diminuzione della sovranità nazionale intesa come organizzazione dell’autorità. Tuttavia, questa perdita mina la sovranità nazionale intesa come controllo. Se uno Stato non può regolare ciò che passa attraverso i suoi confini, allora non sarà in grado di controllare ciò che accade all’interno di essi.

È opinione moto diffusa che la globalizzazione abbia comportato una parziale denazionalizzazione del territorio nazionale e un parziale spostamento di alcune componenti della sovranità nazionale verso altre istituzioni, quelle di entità sovranazionali o del mercato globale. In realtà, la globalizzazione non genera una semplice perdita di controllo da parte dello Stato ma introduce un meccanismo per cui i sistemi giuridici nazionali rimangono l’ultima istanza attraverso cui garantire contratti, proprietà e diritti stabiliti altrove. Il vero elemento di novità rispetto al passato è che oggi i mercati esercitano funzioni di responsabilità un tempo associate alla cittadinanza.

Come scrisse Saskia Sassen in un fortunato pamphlet del 1996, i mercati possono votare le politiche economiche dei governi, costringendoli a prendere certe misure e non altre. Ciò vale in particolare per il mercato obbligazionario, che si è integrato negli anni Ottanta quando ci fu un’esplosione nel commercio di bond transfrontalieri. Si comprese la portata di questa esplosione nel famoso “mercoledì nero” del 1992, quando George Soros e il suo fondo Quantum incassarono un miliardo di dollari di profitti spingendo il Regno Unito fuori dal sistema monetario europeo.

Da allora il processo è cresciuto vertiginosamente. In una recente audizione davanti al Parlamento europeo a Bruxelles, il 28 gennaio 2019, il presidente della Banca centrale europea, Mario Draghi, ha sostenuto che “un debito pubblico elevato riduce la sovranità nazionale di un paese perché l’ultima parola nel giudicare i conti pubblici è affidata ai mercati, istituzioni non elette, fuori dal quadro democratico”.

Il tema della cittadinanza e della democrazia è dirimente per comprendere la trasformazione del volto interno della sovranità. Si può certo sostenere che l’idea di cittadinanza sia un prodotto occidentale. Max Weber sottolineò che è difficile dissociare l’evoluzione della cittadinanza moderna dallo sviluppo della società civile urbana. I cittadini erano membri privilegiati delle città-Stato che prosperarono con la crescita del commercio europeo. Se il concetto si applica oggi nelle società musulmane o del Sudest asiatico, per esempio, è una domanda cui è difficile rispondere con certezza. Resta però il fatto che la riduzione della sovranità di interdipendenza, ossia della capacità di regolare i flussi transnazionali da parte delle autorità pubbliche, abbia un impatto sulla democrazia e sulla cittadinanza.

Un secondo flusso che rafforza questo impatto è quello migratorio. Nella maggior parte dei paesi sviluppati, infatti, si assiste a una crescente tensione tra denazionalizzazione dello spazio economico e rinazionalizzazione del discorso politico. Ciò avviene su molti temi, ma è l’immigrazione che catalizza l’attenzione dell’opinione pubblica nazionale. Immigrati e rifugiati mettono in evidenza, inoltre, la contraddizione tra la protezione dei diritti umani e la protezione della sovranità statale. Questa contraddizione è particolarmente acuta nel caso degli immigrati illegali o privi di documenti, perché la loro semplice esistenza significa un’erosione della sovranità.

Abbiamo detto che la tenuta della sovranità internazionale poggia sul fatto che sono i governanti a scegliere di perpetuare un sistema di reciproco riconoscimento, benché nella sostanza si tratti di un’ipocrisia organizzata. La sovranità interna è invece sottoposta a tensioni che si generano all’interno delle società nazionali e quindi nei rapporti che intercorrono tra queste nel sistema delle relazioni internazionali. La volontà del popolo come contenuta nello Stato-nazione, cioè la sovranità popolare, si sta trasformando nel nostro tempo con esiti imprevedibili. Le due guerre mondiali spinsero le élite dei paesi occidentali a formulare i principi delle Nazioni Unite e a includere nel circuito nazionale del benessere e della cultura i ceti più popolari. Il riferimento al “popolo” è servito a promuovere azioni politiche di allargamento della cittadinanza. In questo modo si è consolidata la democrazia. Conclusa la Guerra Fredda, la democrazia divenne un modello di organizzazione sociale capace di proporsi, almeno in apparenza, oltre i confini dell’Occidente. Oggi, invece, il riferimento alla sovranità popolare suscita nello stesso Occidente, in particolare presso le élite, preoccupazioni commisurate alla possibilità di invocazioni populiste e sovraniste.

In conclusione, la questione della trasformazione della sovranità interna ruota intorno a
“imprenditori politici” che invocano il “popolo” per difenderne la sovranità. Siamo oggi di
fronte a una tensione introdotta da un tipo di “sovranismo” radicalmente in contrasto con la
globalizzazione. Difficile è dire che tipo di trasformazione investa oggi la sovranità interna, perché imprevedibili sono questi “imprenditori” della difesa della sovranità popolare contro la globalizzazione. Molto è stato detto sul populismo in relazione a una concezione illiberale e antipluralista della democrazia e della cittadinanza. Pochi sono gli studi sul nesso tra populismo, sovranismo e politica estera, quindi sull’irruzione del “popolo” nel sistema delle relazioni internazionali. Si tratta di un ritorno al nazionalismo? Oppure c’è del nuovo nel sovranismo e non siamo ancora in grado di vederlo?