Le dinamiche globali e l’idea dello Stato sovrano

Il mondo contemporaneo è ancora vestfaliano, o lo è ormai solo in parte? La domanda è meno scontata di quanto sembri, perché riguarda quale sovranità si abbia in mente, quella di diritto o quella di fatto, ed è su questo scarto che si muove l’intero articolo.

Quando si parla dell’ordine internazionale contemporaneo, prima o poi si arriva a Vestfalia, quella regione storica dei territori germanici oggi condivisa tra due dei sedici Stati federati della Repubblica Federale di Germania, e con la Pace di Vestfalia del 1648 è comunemente associato il momento simbolico nel quale sarebbe nato il sistema degli Stati sovrani, cioè gli Stati territorialmente definiti, formalmente indipendenti, ciascuno dotato di autorità sul proprio territorio e non subordinato, almeno in linea di principio, a un’autorità politica superiore, una rappresentazione efficace, ma anche, storicamente, una rappresentazione troppo semplice.

 

I trattati del 1648 non inventano lo Stato moderno e non producono improvvisamente un sistema internazionale composto di Stati sovrani nel significato attribuibile oggi al termine, poiché entità territoriali dotate di forme di autonomia politica esistono da molto tempo prima, e molte delle strutture politiche e giuridiche che si associano comunemente all’Europa premoderna continuano a esistere anche dopo Vestfalia, e la stessa idea di una sovranità vestfaliana è in larga misura una costruzione elaborata successivamente dalla teoria delle relazioni internazionali.

Per i contemporanei di allora il problema non è la sovranità in astratto, ma la guerra di religione, che attraversa confini ancora incerti e sovrapposti e fa di ogni conflitto dinastico una guerra civile. È una questione che la Pace di Augusta del 1555, con il principio cuius regio, eius religio, regola solo in parte, e dietro la religione c’è una posta politica più grande, perché gli Asburgo, insieme dinastia territoriale e imperatori del Sacro Romano Impero, mirano a saldare l’impero ai propri domini ereditari, creando in Europa un potere statale di dimensioni inedite. A quel punto la Francia e la Svezia si schierano a difesa delle «libertà tedesche» contro quel disegno, e la Pace del 1648, più che affermare la sovranità statale, sancisce il fallimento delle ambizioni asburgiche e consacra un’Europa fondata sul pluralismo dei centri di potere.

Questo, tuttavia, non significa che il concetto di ordine vestfaliano sia inutile: significa piuttosto che si deve utilizzarlo per quello che è, ovvero un modello interpretativo. Più precisamente, nel suo significato più generale, l’ordine vestfaliano identifica un sistema nel quale l’unità fondamentale della politica internazionale è lo Stato sovrano, del quale il territorio costituisce il confine entro il quale lo Stato esercita la propria autorità, mentre gli altri Stati devono riconoscerne l’indipendenza, e nessuna autorità esterna può, in linea di principio, esercitare legittimamente il potere al suo interno.

 

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Sovranità, territorio, indipendenza, non ingerenza e uguaglianza giuridica degli Stati sono dunque gli elementi essenziali del modello. Ed è significativo che, tre secoli dopo Vestfalia, la stessa logica sia rimasta al centro dell’ordine internazionale costruito con la Carta delle Nazioni Unite, della quale l’articolo 2 afferma espressamente il principio dell’uguaglianza sovrana degli Stati, della tutela della loro integrità territoriale e indipendenza politica, e stabilisce pure, con alcune importanti eccezioni, il principio della non ingerenza negli affari interni.

Da questa prospettiva, il mondo del XXI secolo appare ancora profondamente vestfaliano, ma qui emerge un problema, perché uno Stato può essere sovrano sul piano giuridico e molto meno sul piano effettivo. È una distinzione fondamentale, dato che in chiave giuridica conta soltanto essere riconosciuti dagli altri come eguali, e in questo senso San Marino e la Repubblica Popolare Cinese sono sovrani allo stesso modo, mentre in chiave politica tutto si complica perché le differenze ci sono eccome. Ed è precisamente la distinzione tra il diritto di decidere e la capacità di farlo valere a spiegare perché il mondo del XXI secolo sia, a seconda di come si guardi, insieme ancora vestfaliano e già non più tale.

Per secoli, infatti, territorio e potere si sono relativamente sovrapposti, se un governo controlla il proprio territorio, controlla in larga misura anche le principali risorse economiche, le comunicazioni, la sicurezza, la circolazione delle persone e delle merci e, soprattutto, le informazioni che entrano ed escono dai suoi confini, ma questa sovrapposizione si è progressivamente indebolita, non perché lo Stato sia scomparso, anzi, ma perché il mondo sul quale lo Stato pretende di esercitare la propria sovranità è diventato più grande dei suoi confini.

 

Il territorio non basta più

Il cambiamento non è difficile da osservare, e allora chi ha occhi per vedere constata che il cambiamento climatico non rispetta le frontiere, che una crisi finanziaria può attraversare il pianeta prima che un governo abbia il tempo di reagire, che le catene globali del valore fanno dipendere la produzione nazionale da decisioni prese in altri continenti, che le migrazioni collegano società e territori lontani, che una pandemia può trasformarsi in un fenomeno globale in poche settimane, e poi ci sono le tecnologie digitali.

La crisi dei mutui subprime del 2008 insegna in modo brutale come il collasso di un segmento del mercato immobiliare americano si trasforma in poche settimane nel fallimento di Lehman Brothers e poi in una crisi bancaria globale che investe l’Islanda fino a portarla quasi al fallimento sovrano e la Grecia fino a una crisi del debito durata anni, mostrando come nessun governo, per quanto formalmente sovrano sul proprio territorio, sia in grado di isolarsi da uno shock nato a migliaia di chilometri di distanza.

Un cittadino può acquistare un servizio da un’impresa che ha sede in un altro Paese, utilizzare un’infrastruttura informatica situata in un terzo, pagare attraverso un sistema finanziario internazionale e produrre dati che sono elaborati altrove; le piattaforme digitali possono influenzare il comportamento di milioni di persone senza possedere, nel senso tradizionale, alcun territorio sul quale esercitare un’autorità politica.

L’intelligenza artificiale porta questa dinamica a un livello ulteriore, poiché i modelli, i dati, le infrastrutture di calcolo, i capitali e le persone necessari per svilupparli possono essere distribuiti in numerosi Paesi, con un governo che può regolamentare ciò che avviene entro i propri confini, ma una parte significativa delle tecnologie che intende regolamentare nasce, è addestrata, finanziata o distribuita altrove.

È precisamente quanto accade con il regolamento europeo sull’intelligenza artificiale, che impone requisiti stringenti a sistemi sviluppati altrove, addestrati con capitali e infrastrutture di calcolo che si trovano fuori dai confini dell’Unione Europea, e che tuttavia devono conformarsi alla normativa europea nel momento in cui sono distribuiti sul mercato interno (il cosiddetto Brussels Effect). È una circostanza che rivela con chiarezza come l’autorità regolatoria si estende ben oltre la capacità effettiva di controllo sull’oggetto regolamentato, ed è la stessa logica che negli anni precedenti investe la protezione dei dati personali, con imprese extraeuropee costrette ad adeguarsi a standard fissati a Bruxelles pur non avendo alcuna presenza fisica nel territorio dell’Unione Europea.

La domanda allora cambia, non è più soltanto chi ha il diritto di decidere, ma diventa chi ha realmente la capacità di far rispettare quella decisione. Questa tensione non è nuova, perché la sovranità effettiva è stata a lungo più un ideale che una realtà, basti pensare che gli Stati del 1648 sono in larga parte indebitati con i banchieri e dispongono di poche risorse proprie, appoggiandosi ai possedimenti dei sovrani e dei loro baroni, mentre la razionalizzazione amministrativa di tipo weberiano arriva molto più tardi, con l’età napoleonica, e perfino nel Novecento, quando la sovranità effettiva tocca forse il suo picco, è un privilegio di pochi, tanto che durante la guerra fredda si parla apertamente di «sovranità limitata». Oggi questa tensione si acuisce, perché gli Stati conservano formalmente la sovranità, ma la capacità di esercitarla dipende sempre più dalla loro capacità di cooperare con altri Stati, di partecipare a istituzioni internazionali, di influenzare mercati e reti transnazionali e, in alcuni casi, di accettare regole che non possono modificare unilateralmente, un’interdipendenza che non elimina la sovranità, ma la trasforma in altro.

Uno Stato che decide di chiudere unilateralmente i propri mercati può formalmente farlo, ma deve confrontarsi con le conseguenze sulle proprie imprese, sull’occupazione, sui prezzi e sulle catene di approvvigionamento, o anche, uno Stato può introdurre una normativa digitale, ma se le imprese che deve regolamentare operano contemporaneamente in decine di giurisdizioni, l’efficacia della sua decisione dipende anche dalla cooperazione internazionale. E lo stesso vale per il clima, la fiscalità internazionale, la criminalità organizzata, la sicurezza informatica e molte altre questioni, e il paradosso è che l’interdipendenza riduce l’autonomia dello Stato proprio mentre rende più necessario l’esercizio della sua autorità.

Un’evidenza fattuale è fornita dai dazi introdotti dagli Stati Uniti a più riprese a partire dal 2018 e poi rilanciati con maggiore ampiezza nel 2025: una decisione pienamente legittima sul piano della sovranità formale, presa da un governo nel pieno esercizio della propria autorità, che tuttavia si è tradotta quasi immediatamente in un aumento dei prezzi interni, in ritorsioni commerciali da parte dei partner colpiti e nelle pressioni di interi settori industriali dipendenti da fornitori esteri, a dimostrazione che il diritto di decidere non mette al riparo dalle conseguenze della decisione.

Per affrontare problemi che superano i confini nazionali, gli Stati costruiscono istituzioni e regole che limitano volontariamente la loro libertà d’azione con organizzazioni internazionali, trattati, accordi commerciali, corti internazionali, standard tecnici e sistemi di cooperazione diventati parte integrante dell’ordine internazionale, e dunque è proprio e ancora Vestfalia, o forse no.

La risposta a questo quesito esistenziale dipende da cosa si intende per Vestfalia, ossia se si intende un mondo nel quale gli Stati sono gli unici soggetti rilevanti e decidono autonomamente tutto ciò che avviene nel proprio territorio (allora quel mondo non esiste più), o se si intende un ordine nel quale gli Stati rimangono i principali soggetti giuridici e politici dell’ordinamento internazionale (allora quel mondo esiste ancora). È proprio questa ambivalenza a rendere l’Unione Europea particolarmente interessante.

 

L’Europa e il futuro della (sua) sovranità

L’Unione Europea rappresenta forse il più sofisticato esperimento contemporaneo di trasformazione dell’ordine vestfaliano, nel quale i suoi Stati membri non cessano di essere Stati sovrani, ma non esiste (ancora) un’autorità europea che semplicemente sostituisca i governi nazionali. Come noto, l’Unione Europea agisce soltanto nelle materie che gli Stati decidono di attribuirle attraverso i trattati, mentre le competenze non conferite restano agli Stati membri, secondo il principio di attribuzione (conferral) sul quale si fonda la distribuzione delle competenze europee. Ma proprio questa formula introduce qualcosa di radicalmente diverso rispetto al modello vestfaliano classico.

È sufficiente pensare alla politica commerciale, che è competenza esclusiva dell’Unione Europea e che gli Stati membri non possono più esercitare autonomamente, accanto a materie come l’istruzione o l’organizzazione dei sistemi sanitari, che restano invece saldamente nelle mani dei governi nazionali. È un contrasto che mostra come la sovranità non si perda in blocco, ma si ridistribuisca settore per settore.

 

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Lo stesso vale per la moneta, che per i Paesi dell’area euro è competenza esclusiva dell’Unione Europea, tanto che nessuno dei loro governi può più svalutare o stampare la propria valuta, mentre la politica estera e di sicurezza resta in larga parte nelle mani degli Stati, che decidono in buona misura all’unanimità. Il confronto tra i due casi mostra che la sovranità europea non si ricompone secondo un disegno uniforme, ma materia per materia, a seconda di quanto gli Stati siano disposti a mettere in comune e di quanto la capacità di agire efficacemente lo richieda.

Gli Stati scelgono di esercitare alcune prerogative della sovranità insieme ad altri Stati, attraverso istituzioni comuni e, in determinate materie, il diritto dell’Unione Europea prevale sul diritto nazionale. Non si è quindi davanti alla semplice perdita della sovranità nazionale, ma davanti a una sua ricomposizione. La sovranità non è più necessariamente qualcosa che uno Stato possiede oppure perde, quanto piuttosto qualcosa che può essere esercitata a più livelli, e questa è, forse, una delle trasformazioni più importanti dell’ordine internazionale contemporaneo.

Il problema, allora, non è più soltanto stabilire dove finisca il territorio di uno Stato e dove inizi quello di un altro, ma è stabilire a quale livello esercitare il potere, poiché alcune decisioni possono essere prese efficacemente a livello locale, altre richiedono lo Stato nazionale, mentre altre ancora, per la loro dimensione, possono essere affrontate soltanto attraverso istituzioni sovranazionali o accordi internazionali.

L’Unione Europea rappresenta questa logica in forma particolarmente evidente, ma non è l’unico esempio, poiché il mondo contemporaneo è attraversato da una molteplicità di livelli di regolazione, da regionale a nazionale, internazionale, sovranazionale, privato e persino tecnologico, e qui emerge una seconda trasformazione.

L’ordine internazionale non è composto soltanto di Stati, ma di imprese multinazionali, mercati finanziari, organizzazioni non governative, grandi piattaforme tecnologiche, fondazioni, comunità scientifiche e pure reti criminali che esercitano forme di potere che non coincidono con il potere territoriale dello Stato. Ciò non significa che questi soggetti abbiano sostituito gli Stati, ma significa che il potere non coincide più integralmente con la sovranità territoriale, ed è forse questo il punto nel quale l’espressione ordine post-vestfaliano diventa utile, purché non sia intesa come la descrizione di un mondo nel quale Vestfalia è semplicemente finita.

Non si è passati da un ordine vestfaliano a un ordine post-vestfaliano come si passa da un sistema politico a un altro, ma si è piuttosto entrati in una fase nella quale elementi diversi convivono, dove lo Stato continua a possedere il territorio, a produrre leggi, a raccogliere imposte, a esercitare la forza legittima, a concedere la cittadinanza e a rappresentare formalmente la propria popolazione sulla scena internazionale, ma, nello stesso tempo, esercita queste funzioni dentro una rete di vincoli, interdipendenze e relazioni che non può (più) controllare unilateralmente, e allora la sovranità non è scomparsa, è solo diventata più difficile da definire.

 

Una sovranità di tipo nuovo

Forse la domanda iniziale va riformulata per evitare un paradosso: la risposta più convincente sembra essere contemporaneamente sì, perché lo Stato resta il mattone fondamentale dell’ordine internazionale e il diritto internazionale continua a essere costruito in larga misura intorno alla sovranità statale e la Carta delle Nazioni Unite ne è una testimonianza inequivocabile, eppure anche no, se con ordine vestfaliano si intende un mondo nel quale la sovranità territoriale garantisce agli Stati un controllo effettivo e autonomo sulle principali forze che incidono sulla loro società. Il punto, allora, non è stabilire se lo Stato sia morto, perché lo Stato non è morto, quanto piuttosto capire quanto potere rimanga effettivamente nelle mani dello Stato. In altre parole, si tratta di analizzare come si esercita effettivamente la sovranità.

Questa distinzione del potere di uno Stato diventa probabilmente ancora più importante nei prossimi decenni, con le tecnologie digitali, l’intelligenza artificiale, i cambiamenti climatici, le reti finanziarie, le catene logistico-produttive globali e la crescente interdipendenza economica che continuano a rendere più difficile la separazione netta tra ciò che è interno e ciò che è esterno.

Per quasi quattro secoli il territorio è stato utilizzato come principale criterio per organizzare il potere politico, con il confine che stabilisce, almeno idealmente, dove finisce l’autorità di uno Stato e dove comincia quella di un altro. Il territorio continua a essere fondamentale, ma non è più sufficiente per comprendere dove si trovi il potere.

Tornando così alla domanda iniziale, se il mondo sia ancora vestfaliano, la risposta più onesta è che la questione decisiva del XXI secolo non è se la sovranità degli Stati sopravviva, ma se la sovranità continui a coincidere con il potere. È una questione più complessa, che richiede strumenti analitici interdisciplinari e una grande apertura mentale.