WTO e contesto politico-strategico: il commercio globale senza centro

Il fallimento del vertice di Yaoundé sulla riforma della WTO (l’Organizzazione Mondiale del Commercio), svoltosi in Camerun dal 26 al 30 marzo, non è stato un incidente di percorso. È stata, piuttosto, la conferma ufficiale di una realtà che non è più possibile ignorare: la WTO, nella sua forma attuale, non è più in grado di governare il commercio globale.

La conferenza ministeriale si è chiusa senza un accordo sulla proroga della moratoria che da quasi tre decenni impedisce di imporre dazi sulle trasmissioni elettroniche e sul commercio digitale, dallo streaming ai servizi online. Con il naufragio di quel compromesso è venuta meno anche l’ambizione più generale di rilanciare il processo di riforma dell’Organizzazione, che comprendeva il contrasto alle sovvenzioni sleali e l’attuazione di accordi sugli investimenti nei Paesi in via di sviluppo. I negoziati potrebbero ora trasferirsi a Ginevra, dove a maggio si terrà una riunione del Consiglio generale della WTO. Ma le possibilità residue di salvare il programma di riforma appaiono esigue.

Sarebbe però sbagliato leggere quanto accaduto a Yaoundé come l’ennesima battuta d’arresto negoziale, una di quelle che prima o poi si superano con un supplemento di volontà politica. Il punto è più profondo. Il problema non è soltanto che i membri della WTO non riescono più a mettersi d’accordo. Il problema è che non condividono più lo stesso orizzonte politico, strategico e persino culturale sul commercio internazionale.

 

La crisi, del resto, viene da lontano. La funzione negoziale dell’Organizzazione si è sostanzialmente esaurita già nel 2008, quando il ciclo di Doha (avviato nel 2001) si è infranto dopo anni di trattative inconcludenti. Quel fallimento fu dovuto soprattutto all’azione di veto dei nuovi grandi attori negoziali dell’area emergente – a cominciare da Cina, Brasile e India – che contestarono un equilibrio decisionale fino ad allora dominato da Stati Uniti ed Europa.

Da allora la WTO ha progressivamente perso la capacità di produrre nuove regole comuni. Anche perché il mondo è cambiato. Dopo la crisi finanziaria globale del 2008, molti Paesi hanno adottato misure restrittive e discriminatorie di politica commerciale e industriale, dai dazi alle sovvenzioni, fino ai requisiti di contenuto locale. Ma è cambiata soprattutto la natura delle relazioni economiche internazionali, che non sono più guidate soltanto da logiche di efficienza e apertura dei mercati. Contano sempre di più la sicurezza nazionale, il controllo delle tecnologie strategiche, la resilienza delle catene del valore, l’autonomia industriale, la competizione geopolitica. Stati Uniti, Cina, Unione Europea, India e altre grandi potenze non discutono più soltanto di tariffe e accesso ai mercati: discutono di sovranità, dipendenze, influenza, capacità di coercizione economica.

 

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Più di recente, le misure protezionistiche hanno raggiunto livelli esplosivi sotto l’amministrazione Trump, che ha spinto i dazi medi statunitensi a livelli storicamente elevati (attorno al 10%) e ha utilizzato le barriere commerciali per perseguire obiettivi politici solo indirettamente legati al commercio. E tuttavia, a differenza di quanto avvenne con la legge Smoot-Hawley del 1930, gli altri governi hanno mostrato pochi segni di voler seguire l’esempio degli Stati Uniti. Non si è dunque prodotta una vera spirale di escalation tariffaria.

Al contrario, gli accordi commerciali preferenziali a livello bilaterale, plurilaterale e regionale hanno continuato a proliferare. Il CPTPP conta diversi Paesi candidati all’adesione, tra cui, paradossalmente, sia la Cina sia Taiwan; l’Unione Europea ha recentemente concluso accordi con il Mercosur, L’India e l’Australia; persino l’India ha attenuato la sua tradizionale riluttanza a firmare accordi commerciali, raggiungendo intese, pur limitate, oltre che con l’Unione Europea anche con il Regno Unito.

Ciò che si sta rivelando sempre più impossibile è il ritorno alle regole e alle istituzioni multilaterali del passato, come la WTO, fondate su un’idea di cooperazione universale. Il mondo non è più quello del dopoguerra, quando Stati Uniti ed Europa controllavano oltre l’80% delle risorse globali. Oggi il sistema internazionale è almeno tripolare, con Nord America, Europa e Cina-Asia-Pacifico come principali poli di riferimento. E le due superpotenze, Stati Uniti e Cina, appaiono più interessate a definire le rispettive sfere di influenza che a ricostruire una governance globale condivisa, soprattutto sul terreno commerciale.

In un contesto simile, pensare che i 166 membri della WTO possano trovare un consenso ampio e stabile su nuove regole multilaterali appare sempre più irrealistico. L’Organizzazione era figlia di un’altra stagione storica, in cui il commercio era concepito soprattutto come strumento di integrazione. Oggi è diventato anche, e spesso soprattutto, uno strumento di competizione strategica. Un’istituzione costruita per amministrare l’interdipendenza fatica inevitabilmente a funzionare in un mondo che l’interdipendenza la teme oppure la usa come leva di potere.

 

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È a questo punto che conviene cercare strade alternative. Non perché il multilateralismo sia un valore trascurabile, ma perché insistere su una strada che non produce risultati rischia di aggravare la frammentazione invece di contenerla. La vera alternativa oggi non è tra una WTO perfettamente funzionante e il caos. È tra una governance commerciale più flessibile, costruita per cerchi concentrici e coalizioni di Paesi disposti a cooperare, e una progressiva deriva verso un bilateralismo di potenza, in cui chi è più forte detta le condizioni e chi è più debole si adatta. Esiste, in altre parole, uno spazio concreto per sviluppare una governance alternativa, flessibile e pragmatica, basata su accordi tra gruppi di paesi e coalizioni variabili. Un regime commerciale a geometria variabile potrebbe meglio tener conto dell’eterogeneità dei contesti, delle preferenze e delle priorità nazionali.

Da questo punto di vista, gli accordi bilaterali, regionali e plurilaterali non vanno considerati una deviazione patologica rispetto all’ordine multilaterale. Si potrebbe anche pensare a riportare in qualche modo questi accordi dentro la TO. Comunque, già, nei fatti, essi rappresentano oggi il principale argine contro il ritorno di un protezionismo incontrollato. Lo mostrano le dinamiche negoziali degli ultimi anni. Anche a Yaoundé, del resto, 66 membri hanno deciso di far avanzare comunque un’intesa di base sul commercio digitale tra i soli paesi disposti a farlo.

Naturalmente non si tratta di una soluzione perfetta. Gli accordi preferenziali moltiplicano standard, eccezioni, regole d’origine e sovrapposizioni normative. Possono perfino aumentare, nel lungo periodo, il grado di disordine. Possono escludere i Paesi più fragili e produrre un sistema commerciale a più velocità. Non va in effetti dimenticato che il sistema multilaterale ha molto beneficiato i Paesi in via di sviluppo.

Ma nel mondo reale la scelta non avviene tra il modello ideale e una sua imperfezione. Avviene tra strumenti parziali ma operativi e il vuoto. Ed è proprio il vuoto che oggi bisogna evitare. Perché se la WTO non riesce più a negoziare nuove discipline comuni e se le due superpotenze non hanno interesse a rilanciare davvero la cooperazione universale, il rischio non è soltanto l’irrilevanza dell’Organizzazione. Il rischio è che il commercio mondiale scivoli verso una logica in cui le regole valgono solo quando coincidono con l’interesse del più forte.

 

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Sarebbe però sbagliato decretare la morte della WTO. L’Organizzazione conserva ancora un valore importante come cornice giuridica di base, come sede di trasparenza e come riferimento istituzionale. Anche sul terreno delle controversie, alcuni membri hanno cercato di limitare i danni creando meccanismi provvisori di arbitrato. L’Unione Europea e altri Paesi hanno già promosso con successo un sistema che aggira il blocco statunitense dell’Organo d’appello, istituendo un accordo volontario di arbitrato che ricalca da vicino la procedura di risoluzione delle controversie della WTO. Il meccanismo conta oggi 34 membri, tra cui l’UE, la Cina, il Brasile e il Giappone.

La conclusione, allora, è meno rassicurante delle formule tradizionali sul multilateralismo, ma più aderente alla realtà. Se si vuole evitare che il protezionismo si diffonda in modo disordinato e aggressivo, bisogna prendere atto che la cooperazione commerciale del futuro sarà inevitabilmente più selettiva, più pragmatica e più variabile: non universale, ma aperta; non omogenea, ma compatibile; non perfetta, ma praticabile.

In questo quadro, i Paesi dell’Unione Europea, in quanto terza potenza commerciale mondiale, occupano una posizione privilegiata per promuovere queste forme di cooperazione plurilaterale. Di fronte ai rischi derivanti dal rinnovato protezionismo statunitense, l’Europa dovrebbe assumere un ruolo guida nel rilancio di nuove iniziative commerciali. Va riconosciuto che l’Unione sta già aggiornando la propria politica commerciale e i propri accordi esterni lungo queste direttrici. Ma questo ruolo richiede il superamento delle attuali tendenze introverse e l’affermazione di una più solida coesione politica.

Perché il punto, dopo Yaoundé, è ormai chiaro: non si tratta più di salvare l’illusione di un multilateralismo che non c’è più. Si tratta di impedire che, nel vuoto lasciato dal suo declino, il commercio mondiale venga riscritto soltanto dai rapporti di forza. E questa, per l’Europa, non è una sfida tecnica. È una scelta di potenza e di visione.