international analysis and commentary

L’ordine liberale e la nemesi del potere

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La parola chiave del lessico politico di questi anni è “crisi”. Vale per l’Unione Europea, che da almeno dieci anni annaspa fra turbolenze finanziarie, crescita anemica, Brexit e crisi migratorie. Ma vale, sempre più, anche per altre articolazioni della società internazionale. Costituzionalisti e politologi s’interrogano sul travaglio dei sistemi politici occidentali, alle prese con fermenti di protesta sempre più diffusi, mentre il declino dell’international liberal order, l’ordine emerso dalla seconda guerra mondiale, è al centro delle preoccupazioni di opinionisti e analisti di politica estera.

Verrebbe da dire che la saggistica sulle crisi è l’unico settore che gode di buona salute di questi tempi. Ma al di là di questo, c’è da chiedersi come mai i sintomi di una crisi di sistema si stiano materializzando contemporaneamente in tutti i livelli della governance mondiale: statale, regionale e internazionale.

Le spiegazioni prevalenti puntano l’indice sui cambiamenti tecnologici e sugli effetti del processo di globalizzazione, che starebbero destabilizzando e rimodellando le strutture tradizionali del potere. Sono interpretazioni senz’altro plausibili, ma l’impressione è che si concentrino sulle cause immediate della crisi più che sulle ragioni profonde. Né le mutazioni tecnologiche né i processi globali “accadono” in un vuoto pneumatico. Li rendono possibili una serie d’infrastrutture immateriali, delle idee di fondo, l’affermazione di una particolare filosofia politica o di una nuova “razionalità”.

Partendo da quest’assunto, svilupperemo la tesi secondo cui le turbolenze degli ultimi anni sono manifestazioni di una crisi più profonda, che riguarda la stessa logica dell’azione pubblica affermatasi all’indomani della seconda guerra mondiale. Una logica che prendeva le mosse dall’esigenza di limitare il potere politico ma che ha imboccato, con il processo di globalizzazione, una strada più tortuosa: quella della negazione del potere. Fino a innescare la reazione sovranista che ora rischia di travolgerla.

“L’Europa dopo la pioggia II”, quadro distopico-metaforico di Max Ernst sul mondo che sarebbe sorto dalla seconda guerra mondiale.

 

 

IL COMPROMESSO POSTBELLICO. Un filo rosso lega fenomeni apparentemente diversi come il costituzionalismo europeo del dopoguerra, gli strumenti internazionali a tutela dei diritti umani, il processo di tecnicizzazione della politica, la liberalizzazione degli scambi e l’integrazione europea. Sono tutti figli del compromesso politico-istituzionale affermatosi dopo la seconda guerra mondiale come reazione ai fallimenti del periodo interbellico.

1) Le classi dirigenti della ricostruzione nutrivano un comprensibile sospetto nei confronti degli eccessi del potere politico. Il conflitto mondiale aveva esposto i rischi del nazionalismo e il lato oscuro della sovranità. L’orrore assoluto della Shoà e i drammi delle popolazioni civili avevano mostrato il volto peggiore della macchina dello Stato. L’identificazione fra potere e arbitrio, accreditata fra le due guerre da illustri giuristi, aveva gettato una luce sinistra sullo stesso concetto di autorità.

Al tempo stesso, le nuove élite si trovavano a fare i conti con il fallimento di un modello
istituzionale. I meccanismi del parlamentarismo classico non erano stati in grado di arginare
le derive autoritarie in Germania e in Italia. Anzi, per certi versi avevano spianato loro la
strada. Occorreva quindi introdurre dei correttivi che permettessero di blindare le istituzioni
democratiche. Si fece così strada, nella coscienza comune, l’idea che occorresse porre dei limiti all’esercizio della sovranità; che per evitare gli eccessi del potere fosse necessario
frammentarlo, disperderlo e sottoporlo a una serie di vincoli.

L’obiettivo sarebbe stato perseguito, innanzitutto, sul fronte costituzionale. Memori
dell’esperienza degli anni Venti e Trenta, paesi come l’Italia e la Germania si dotarono di
meccanismi atti a prevenire il rischio di una sovversione per via democratica dei principi della democrazia. Meccanismi di carattere anti-maggioritario, come il controllo di costituzionalità, che sarebbero diventati patrimonio comune del costituzionalismo contemporaneo.

2) Il secondo adattamento avrebbe riguardato le modalità di funzionamento e la stessa logica del potere. In parte per la crescente complessità dell’azione amministrativa, in parte per sfiducia nella democrazia, la politica si sarebbe progressivamente tecnicizzata, sostituendo la logica “fredda” del calcolo amministrativo a quella “calda” del confronto-scontro fra visioni e progetti alternativi. Il suo obiettivo sarebbe diventato individuare soluzioni “efficienti”, che consentissero di massimizzare il benessere collettivo, rimuovendo quanto più possibile gli elementi di potenziale contrapposizione dalla gestione della cosa pubblica. Il conferimento di crescenti prerogative decisionali ad agenzie tecniche sottratte alla “politica”; il ruolo preminente delle burocrazie ministeriali nel policy making; la crescente marginalizzazione delle Assemblee legislative a vantaggio degli Esecutivi e delle loro strutture tecniche di supporto, sarebbero state le principali manifestazioni di questa tendenza.

A cavallo fra la logica del costituzionalismo e quella della tecnicizzazione si sarebbe collocato
il tentativo di limitare la discrezionalità del potere attraverso le regole. Contro il postulato
schmittiano che fra le due guerre aveva identificato il sovrano in colui che poteva decidere sullo stato di eccezione, la cultura giuridica del dopoguerra avrebbe enfatizzato la necessità di circoscrivere i margini di manovra della politica. Il “buon governo” sarebbe stato sempre più identificato con il rispetto di una serie di norme di condotta finalizzate a mantenere le scelte di policy all’interno di parametri tecnici prestabiliti. Una “regola aurea” ma anche una gabbia dorata per il potere politico. L’espressione più compiuta di quest’attitudine la si sarebbe avuta in Germania. Negli anni Cinquanta, la neonata Repubblica federale doveva rassicurare gli Stati Uniti sulla sua adesione all’economia di mercato e gli altri Stati europei contro il ritorno dello Stato totalitario. Avrebbe perseguito entrambi gli obiettivi facendo propri i dettami della scuola “ordoliberista”. Lo Stato, in questa visione, si sarebbe dovuto limitare a fissare il quadro regolatorio dell’attività economica, in modo da assicurare un corretto funzionamento del mercato, ma si sarebbe dovuto guardare dall’intervenirvi direttamente. O, meglio, si sarebbe dovuto limitare a intervenire nei limiti di parametri “oggettivi” rigorosamente prestabiliti. In pratica, per rassicurare gli alleati e cancellare il ricordo della dittatura, la Germania del dopoguerra scelse di estendere quanto più possibile i principi dello stato di diritto, fino a includervi la gestione dell’economia. Quarant’anni dopo, lo stesso approccio avrebbe ispirato l’architettura dell’Unione economica e monetaria.

3) Il terzo elemento del compromesso post-bellico sarebbe consistito nella definizione di una serie di vincoli esterni alla discrezionalità degli Stati. I grandi trattati internazionali per la tutela dei diritti fondamentali – a cominciare dalla Dichiarazione universale dei Diritti umani del 1948 – ne furono la prima manifestazione. Anche sul piano simbolico, oltre che su quello giuridico, si trattava di sancire il principio in base al quale il potere statale non è assoluto, ma incontra dei limiti invalicabili nei principi del diritto internazionale.

La stessa logica avrebbe ispirato l’intero sistema delle relazioni internazionali emerso nel
dopoguerra. Quello che gli studiosi di politica internazionale chiamano international liberal
order o international rules-based order.

Le relazioni fra i governi sarebbero state proceduralizzate, con la codificazione delle prassi
diplomatiche e con la creazione di una serie di fori multilaterali per la gestione delle
problematiche comuni. L’organizzazione delle Nazioni Unite avrebbe svolto, almeno in linea teorica, il ruolo di guardiano della legalità internazionale. Una rete di altre Organizzazioni internazionali, a cominciare dal Fondo monetario internazionale e dalla Banca mondiale, avrebbe assicurato la gestione dei processi globali in un’ottica di crescente interdipendenza. La libertà d’azione degli Stati avrebbe incontrato tutta una serie di limiti sostanziali e procedurali, al punto che persino il ricorso alla guerra, l’atto sovrano per antonomasia, sarebbe stato regolato.

Certo, questo sistema di gestione dell’interdipendenza valeva soprattutto per il “mondo libero” a guida statunitense, mentre a livello globale prevaleva ancora una sorta di versione rivista del vecchio balance of powers. Ma se non descrive in maniera del tutto fedele il sistema internazionale del dopoguerra, il concetto di international rules-based order vale a dare il polso di una temperie culturale. Senza il sostrato ideologico cui abbiamo accennato, senza cioè l’idea che occorresse trovare anche a livello internazionale un modo per limitare il potenziale distruttivo della sovranità, non si comprenderebbe la volontà degli Stati di “legarsi le mani” con una serie di accordi multilaterali. La rimozione degli ostacoli al commercio era parte integrante di questo programma di “addomesticamento” della sovranità. Il protezionismo degli anni trenta aveva aggravato la crisi economica e posto le premesse, anche sul piano psicologico, di una crescente ostilità fra gli Stati. La liberalizzazione degli scambi avrebbe impedito queste degenerazioni. Da un lato, avrebbe intensificato i legami economici e massimizzato il benessere collettivo; dall’altro, avrebbe ridotto la capacità dei governi di utilizzare la leva commerciale per finalità geopolitiche. Entrambi i processi avrebbero contribuito a “civilizzare” la società internazionale e a rendere il mondo un posto più prospero e meno pericoloso.

 

LA LUNGA RETROMARCIA DEL POTERE. Costituzionalismo, tecnicizzazione della politica e vincoli internazionali contribuiscono a definire il modello di governance prevalso dopo la seconda guerra mondiale. Un compromesso fra democrazia, liberalismo e tecnocrazia che è stato variamente definito democrazia costituzionale, democrazia madisoniana, constrained democracy, administrative governance, etc.

Utilizzando il campo lunghissimo dei processi storici, si potrebbe inserire questo compromesso all’interno del percorso secolare di limitazione del potere che ha preso le mosse in Europa nel XVI secolo. Con la pace di Westfalia, il potere aveva perso la pretesa di universalità. L’autorità dello Stato incontrava ormai un limite esterno nel balance of power e, sempre più, un limite interno nei principi dello Stato di diritto. Il potere controllava il potere a livello internazionale, e il diritto cominciava a svolgere la stessa funzione a livello nazionale.

Il costituzionalismo del XVIII e XIX secolo avrebbe saldato i due processi applicando tanto la rule of law quanto il principio del balance of power agli assetti istituzionali. Le articolazioni del potere statale avrebbero dovuto operare nei limiti della legge suprema della nazione e si sarebbero al tempo stesso controllate a vicenda. L’argine contro gli abusi del potere sarebbe stato fatto di regole e contrappesi.

Il tema sarebbe stato sviluppato, a partire dal XVIII secolo, dal liberalismo. Nell’imporsi come
“nuova razionalità” dell’azione pubblica, questo avrebbe sostituito la ragione di Stato del periodo assolutista con quella che Foucault definisce “l’art de gouverner à la rationalité des acteurs économiques”. Sotto il suo influsso, il calcolo di utilità sarebbe diventato al tempo stesso metro di giudizio e limite interno dell’azione di governo. Il potere pubblico si sarebbe autolimitato per consentire alla razionalità economica di esplicare i suoi benefici. I diritti e l’autonomia degli individui sarebbero stati tutelati per consentire loro di perseguire liberamente i propri obiettivi di massimizzazione del benessere.

Pietra angolare della nuova ideologia era la limitazione del potere. Per garantire i diritti individuali e la libertà d’impresa non bastava la benevolenza del potere politico. Occorreva prevenire anche soltanto il rischio di abusi. Da quest’assunto sarebbe partita non a caso la riflessione dei padri intellettuali del liberalismo moderno, da Constant, a Guizot, a Madison, per non citarne che alcuni. La massima di Lord Acton secondo cui “il potere corrompe, e il potere assoluto corrompe assolutamente” ne è forse la formulazione più efficace. L’unico modo per moralizzare le relazioni fra gli uomini è tenere a bada il potere. Se ne potrebbe fare a meno – faceva notare Madison nel Federalist Paper n. 51 – soltanto se la natura umana fosse “angelica” e se gli angeli governassero gli uomini. Nell’attesa che la condizione si realizzi, la cosa più prudente è evitare le tentazioni: combattere il potere corruttore del potere limitandolo, attraverso meccanismi di bilanciamento, vincoli, controlli e contrappesi.

I presupposti erano molto diversi da quelli dell’altra grande forza ideale del XIX secolo, la
democrazia. Per i fautori di quest’ultima, il tema centrale era la legittimità del potere, non la
sua limitazione. L’investitura “dal basso” sarebbe stata una garanzia sufficiente contro il
rischio di abusi, perché avrebbe assicurato la sintonia fra governanti e governati e il rispetto
della volontà generale. A differenza dei liberali, i democratici non si proponevano quindi di
cambiare la natura del potere, limitandolo, ma di cambiarne la titolarità. In questo, notava già
Tocqueville, erano portatori di una concezione dell’autorità non troppo dissimile da quella
assolutistica dell’ancien régime. Con queste premesse, non era scontato che liberalismo e
democrazia fossero destinati ad allearsi. Era anzi vivo il timore, nei vecchi liberali, che la
pretesa democratica di “trasformare una quantità – il maggior numero – in una qualità – il diritto”, avesse implicazioni potenzialmente oppressive. Le due forze sarebbero riuscite a trovare un equilibrio a cavallo fra il XIX e il XX secolo, creando quel compromesso che oggi conosciamo come liberal-democrazia. I liberali avrebbero accettato il suffragio universale, e (soprattutto dopo la seconda guerra mondiale) una certa democrazia economica. In cambio, avrebbero ottenuto delle garanzie sul mantenimento dell’economia di mercato e sulle modalità di esercizio del potere da parte delle maggioranze democratiche. Garanzie che comprendevano la tutela di una serie di diritti inviolabili, il rispetto delle regole dello Stato di diritto, i “checks and balances” istituzionali.

L’ascesa degli Stati Uniti avrebbe fatto molto, nel XX secolo, per imporre la sintesi
liberal-democratica come canone di governo nei paesi sviluppati. Fedeli all’ideologia dei padri fondatori, gli americani si vedevano come un “Empire of Liberty”; coerenti con la loro Bibbia laica, la Costituzione, avevano interiorizzato il principio della divisione e del controllo del potere.

Niente di più naturale che, assunta la leadership del mondo occidentale, promuovessero l’adozione degli stessi principi da parte degli alleati e vi si ispirassero nel forgiare le nuove regole dell’ordine internazionale.

 

L’INVENZIONE POST-SOVRANA DELL’EUROPA UNITA. La costruzione europea rappresenta la summa degli elementi costitutivi del compromesso post-bellico. Nella loro concezione originaria, infatti, la CECA, la Comunità Europea e l’Euratom erano innanzitutto dei meccanismi di confidence building e di condizionamento reciproco fra gli Stati membri. Un dispositivo di controllo del potere, in altri termini.

Altiero Spinelli, già durante il conflitto mondiale, aveva visto giusto nell’imputare al nazionalismo le degenerazioni dell’ordine europeo. Ma aveva peccato di ottimismo – o di pessimismo, a seconda dei punti di vista – nel pensare che il conflitto avesse reso obsoleto lo Stato nazionale.

I politici che hanno forgiato l’Europa erano consapevoli dei fallimenti del periodo fra le due
guerre. Ma erano anche consci della difficoltà di superare appartenenze radicate e strutture
statali vecchie di secoli. Concepirono quindi l’integrazione europea come uno strumento per contenere e canalizzare il potenziale distruttivo della sovranità nazionale, più che come una nuova forma di sovranità.

Lo fecero partendo da un’idea semplice ma geniale. Se la nozione ottocentesca del balance of power aveva fallito, e se l’ordine di Versailles, con la sua divisione del mondo in sorveglianti e reprobi, aveva portato alla seconda guerra mondiale, occorreva adottare un approccio completamente diverso: unificare le categorie dei controllori e dei controllati all’interno di un’organizzazione in cui tutti gli Stati membri avrebbero riversato una parte delle proprie prerogative sovrane. A differenza che nel balance of power ottocentesco, il potere sarebbe stato tenuto a bada da una complessa architettura istituzionale comune, anziché dall’equilibrio nei rapporti di forza; e a differenza che nell’ordine di Versailles, le limitazioni alla sovranità sarebbero state accettate in condizioni di parità, senza essere pertanto vissute come un’umiliazione dell’orgoglio nazionale.

Era una vera e propria quadratura del cerchio. Consentiva di far ripartire l’Europa su nuove basi dopo gli orrori della guerra. Serviva a rassicurare la Francia contro la rinascita tedesca e a reinserire i paesi sconfitti – Germania e Italia – nella società europea. Veniva incontro alla richiesta statunitense di formare un argine coeso contro la minaccia sovietica.

Questa ratio originaria aiuta a spiegare, ancora oggi, le caratteristiche del processo
d’integrazione. Il loro scopo precipuo è tenere sotto controllo “il mostro” – il potere distruttivo
dello Stato nazionale – attraverso a una serie di vincoli e di garanzie. Da qui il complesso
sistema di check and balances che caratterizza l’impianto istituzionale dell’UE e da qui la
prevalenza – ancora oggi – di meccanismi decisionali sostanzialmente consensuali.

Vi è una certa ironia della storia nelle critiche sulla presunta “mancanza di leadership” dell’Unione, perché è esattamente ciò per cui è stata creata. Nella costruzione europea il concetto verticistico del potere proprio della modernità viene sostituito con un concetto di rete. Bruxelles è un “non luogo” del potere, un fascio di procedure che convoglia la sovranità degli Stati membri ma non intende né può rimpiazzarla con quella di un “super-stato Europeo”. Per questo è fuorviante parlare di “sovranità europea”, così come è fuorviante descrivere “Bruxelles” come un Moloch che opprime i popoli. Figlia del compromesso postbellico è anche la tendenza europea verso la tecnicizzazione della politica. Nell’universo comunitario le decisioni vanno quanto più possibile sottratte alla sfera della politica – come regno del conflitto fra visioni alternative – per essere trasferite in quello delle politiche
(policies), come regno dell’individuazione delle soluzioni più efficienti in un’ottica di legittimità di risultato. Se la democrazia consiste nel “governo del popolo, dal popolo, per il popolo”, nella famosa formulazione di Lincoln, non c’è dubbio che, per buona parte della sua storia, l’Unione si è preoccupata soprattutto dell’ultimo aspetto.

Il ruolo delle “burocrazie” brussellesi contro cui è di moda scagliarsi non deriva dalle loro
velleità espansionistiche: è frutto della stessa razionalità del sistema. Così com’è frutto della
razionalità del sistema la tendenza a sottrarre importanti prerogative decisionali alla
politica per delegarle ad agenzie indipendenti.

Un’ulteriore caratteristica degli assetti europei era ed è la diffidenza nei confronti della
discrezionalità politica. Fin dall’inizio l’UE si è vista come comunità di diritto, anche perché
solo il diritto può tenere assieme un organismo privo di poteri coercitivi nei confronti delle
sue parti. La rule of law – stato di diritto, état de droit, Rechtstaat – è il vero architrave dell’ordine europeo, la principale infrastruttura su cui si basa l’Unione. Senza di esso, non è concepibile quel livello minimo di fiducia reciproca che giustifichi delle scelte integrative.

Ma c’è di più. Non solo l’Unione sopravvive in virtù del rispetto delle regole. Essa governa
attraverso le regole. Il suo compito principale è inquadrare, armonizzare, guidare il comportamento degli Stati membri attraverso la fissazione di norme di condotta comuni. Non a caso, il suo principale strumento d’azione sono le direttive, con cui le istituzioni europee individuano gli obiettivi da perseguire e stabiliscono i parametri di condotta cui attenersi, lasciando agli Stati membri la scelta degli strumenti.

In questo contesto, la politica diventa individuazione di un canone cui l’autorità è tenuta
successivamente a conformarsi. I principi dello Stato di diritto vengono applicati alle scelte di
policy, sottraendo margini di discrezionalità ai poteri pubblici. Dalla rule of law – il governo
all’interno dei limiti fissati dalla legge – si passa al governo delle regole – il governo attraverso la fissazione di norme di condotta che, una volta individuate, non sono più derogabili. Negli anni Novanta, sotto l’influsso congiunto dell’ordoliberismo tedesco e del pensiero neoliberista
allora dominante, l’Unione Europea avrebbe esteso quest’approccio alla gestione dei processi economici, con la creazione della moneta unica.

Il deficit democratico, che per tanti anni ha preoccupato gli studiosi, non era un’anomalia ma una caratteristica intrinseca di questo sistema, almeno nei primi decenni dell’integrazione.
L’obiettivo della costruzione europea era sottrarre alle oscillazioni della politica e all’emotività delle opinioni pubbliche la gestione dei rapporti intraeuropei. Per percorrere la strada dell’integrazione era sufficiente un permissive consensus delle opinioni pubbliche nazionali.

Certo, la narrativa ufficiale prevedeva una teleologia dell’integrazione. Per quanto distante e
poco definita, esisteva una terra promessa: l’unione sempre più stretta dei popoli europei.
Tuttavia, pochi pensavano davvero che per unire i popoli occorresse ricostruire il potere a un
livello più alto, con la creazione di un super-Stato europeo. L’obiettivo immediato, piuttosto, era assicurare la dispersione e la condivisione del potere per evitare che gli europei, dopo essersi tenuti per mano, tornassero a prendersi per il collo. È importante però notare che controllare il potere non voleva dire elidere il ruolo dell’autorità pubblica. Gli Stati membri restavano liberi di definire le proprie politiche economiche e sociali e di allinearsi alle preferenze dei loro cittadini. Anzi, proprio grazie all’ombrello dell’Unione mantenevano margini di manovra significativi di fronte alle spinte della competizione internazionale. Sotto questo profilo, l’integrazione consisteva nel sostituire una sovranità teoricamente assoluta, ma in realtà fittizia, con un potere condiviso ma reale di incidere nei processi globali.

 

L’AFFERMAZIONE DEL PARADIGMA NEOLIBERISTA. In Europa come nel resto dell’occidente, il compromesso post bellico avrebbe assicurato alcuni decenni di tranquillità e di relativo benessere. Il potere statale era stato imbrigliato attraverso una serie di vincoli interni e internazionali ma continuava a disporre di significativi margini di manovra. In gran parte del mondo sviluppato, li avrebbe usati per farsi carico di una serie di istanze d’inclusione sociale e di democratizzazione della vita pubblica. È in questo periodo che nasce e si consolida il Welfare State e che prendono piede le politiche della domanda mirate a favorire la piena occupazione. Le caratteristiche del sistema vegliavano a che la discrezionalità non si trasformasse in arbitrio, ma i governi mantenevano il controllo degli strumenti necessari a perseguire le proprie priorità. I principi del liberalismo e della democrazia avevano trovato un equilibrio soddisfacente e apparentemente stabile.

Le cose hanno cominciato a cambiare a partire dagli anni Settanta. Con il progressivo
deterioramento del quadro economico, uno degli elementi di questo bilanciamento – il ruolo
proattivo dello Stato nel promuovere la democrazia economica – ha cominciato a essere messo in discussione. È in quegli anni che torna in voga l’idea che i mercati “liberi” (cioè non regolati) assicurino sempre e comunque risultati economici ottimali sotto il profilo dell’efficienza economica, della crescita, del progresso tecnologico, della distribuzione della ricchezza. Una capacità miracolosa che renderebbe non solo superfluo, ma persino controproducente qualsiasi intervento pubblico. L’insieme di teorie economiche che va sotto il nome di neoliberismo non si limitava a proporre una serie di ricette alternative all’approccio keynesiano fin lì dominante. Proponeva anche una visione alternativa dello spazio pubblico. Per i suoi fautori, lo Stato era sostanzialmente un intralcio. Non potendo sopprimerlo del tutto, occorreva quantomeno privarlo della capacità di nuocere. Il che richiedeva di ridurre al minimo la sua presenza nell’economia. Non solo. La stessa discrezionalità dell’azione pubblica andava quanto più possibile eliminata, perché foriera di abusi e inefficienze. Portando alle sue estreme conseguenze un tema del liberalismo classico, la teoria della Public Choice affermava in quegli anni che chiunque avesse raggiunto posizioni di responsabilità ne avrebbe inevitabilmente approfittato. Per impedirlo, occorreva delegare le decisioni di policy a organismi tecnici non soggetti al ciclo politico-elettorale. Raccomandazioni non troppo dissimili da quelle della teoria monetarista, secondo cui le autorità pubbliche avrebbero dovuto evitare interventi distorsivi e limitarsi a fornire al mercato la liquidità strettamente necessaria, sulla base di una regola aurea prestabilita. Nell’universo teorico neoliberista non esistevano ricette economiche alternative attraverso cui rispondere alle esigenze della società. Non esistevano diversi bilanciamenti fra obiettivi tutti egualmente desiderabili come competitività e coesione sociale, meritocrazia e solidarietà, libertà e uguaglianza e via dicendo. Esistevano solo le soluzioni “ottimali” dettate da una razionalità economica assolutizzante, quella della legge di mercato.

Colpisce che questo fondamentalismo del mercato finisse col negare l’essenza stessa del
liberalismo: vale a dire l’opzionalità, la possibilità di scegliere fra diverse soluzioni. “There is no alternative”, era il mantra opposto da Margaret Thatcher a chi la contestava.

Il nuovo approccio prese piede inizialmente nel mondo anglosassone, con l’arrivo al potere di Ronald Reagan e di Margaret Thatcher. Ma finì ben presto con l’estendere la sua influenza a tutto il blocco occidentale, condizionando anche le forze politiche di orientamento progressista.

A segnarne l’affermazione a livello globale avrebbe contribuito la grande storia. La fine della guerra fredda marcava il trionfo del modello liberaldemocratico, che dopo aver sconfitto i fascismi negli anni Quaranta era riuscito ad avere la meglio, per debellatio economica, dell’altro antagonista ideologico, il comunismo sovietico. Sembrò a molti, all’inizio degli anni Novanta, che la fine del secolo breve segnasse anche la fine della competizione fra grandi sistemi ideologici. Citatissimo, in quel periodo, era il saggio “La fine della storia” del politologo americano Francis Fukuyama.

Per calmare gli entusiasmi sarebbe stato utile ricordare uno dei “pensieri spettinati” di Stanislav Lec: “in cima a ogni vetta si è sull’orlo dell’abisso”. Proprio la storia insegna come tutti i trionfi siano provvisori e come non vi sia nulla di più insidioso che stravincere. I nazionalismi etnici, gli integralismi religiosi, il terrorismo, avrebbero presto ricordato che la liberal-democrazia aveva ancora molti nemici, anche se, come ricordava lo stesso Fukuyama, questi non potevano contrapporle un sistema di pensiero altrettanto universale.

La vera sfida, però, sarebbe stata tutta interna allo stesso paradigma liberal-democratico.
L’errore delle ricostruzioni trionfalistiche del dopo guerra fredda era pensare che esso fosse un complesso ideologico stabile e coerente. Non era così. La liberal-democrazia era e rimane, per l’appunto, una coalizione fra liberalismo e democrazia. Un compromesso dinamico e instabile fra due sistemi valoriali per molti versi concorrenti. Fra l’universalismo dei diritti della tradizione liberale e l’esigenza democratica di delimitare il proprio demos. Fra l’abbattimento dei muri e il presidio della polis. Fra la promozione delle libertà individuali e le istanze egualitarie. Fra l’autoaffermazione del singolo e la fedeltà repubblicana.

La fine della guerra fredda avrebbe reso sempre più precario l’equilibrio fra queste due polarità. In un certo senso avrebbe anzi innescato – come avviene dopo ogni vittoria – una competizione all’interno della coalizione vincitrice. A trarne vantaggio sarebbe stato soprattutto l’elemento liberale. E questo per tutta una serie di ragioni.

Anzitutto perché erano neoliberali le politiche in voga nei paesi vincitori, Stati Uniti in testa.
Nell’immaginario pubblico, Ronald Reagan aveva “battuto” il comunismo. Avrebbe potuto fare ben poco se i suoi predecessori, compresi i democratici Roosevelt, Kennedy e Johnson e i
repubblicani non antikeynesiani come Eisenhower e per molti versi Nixon, non avessero lavorato per una vittoria americana sulla distanza. Ma era inevitabile che il collasso dell’URSS facesse risplendere, per contrasto, l’ideologia in auge in quel momento storico nei paesi vincitori. Da qui a ritenere che fosse stata questa ideologia a sconfiggere “l’impero del male” il passo era breve. In secondo luogo, la componente liberale cominciò a prendere il sopravvento perché i fautori di politiche ultraliberiste ebbero gioco facile ad accomunare qualsiasi tipo di intervento dello Stato al fallimentare collettivismo sovietico. Sotto molti aspetti, la socialdemocrazia era la vera vincitrice morale della contesa ideologica con il comunismo, ma per un’amara ironia della storia le macerie del muro di Berlino avrebbero finito col travolgere anche lei.

In terzo luogo, la fine della minaccia comunista poneva fine anche al red scare. Era stato il
timore che le classi lavoratrici sentissero le sirene della terza internazionale a spingere le
classi dirigenti dei paesi sviluppati a elaborare quell’insieme di politiche e di reti di protezione che vengono comunemente raccolte sotto l’etichetta di Stato sociale. Una volta venuto meno lo spauracchio rivoluzionario veniva meno anche l’incentivo a promuovere politiche di ridistribuzione e di promozione sociale. Dottrina del potere illimitato, il comunismo aveva causato, come prevedibile, dei disastri, ma aveva anche rappresentato un elemento di
bilanciamento esterno del compromesso postbellico. A parziale consolazione dei suoi ideologi, aveva se non altro beneficiato i proletari dei paesi in cui non era andato al potere.

Infine, il sopravvento del liberismo è stato favorito, all’indomani della fine della guerra fredda, dal processo di globalizzazione. Con la caduta della cortina di ferro il mondo si è in un certo senso riunificato, ma lo ha fatto nei termini dettati dall’ideologia neo liberale. Ciò ha portato a rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione dei beni, dei servizi e dei capitali senza creare, in parallelo, strumenti di governance adeguati a gestire le conseguenze. L’ordine internazionale concepito nel dopoguerra è stato sottoposto, per così dire, a una cura di  anabolizzanti. I vincoli, le regole e le interdipendenze che, nella sua costruzione originaria, avrebbero dovuto “civilizzare” il potere statale hanno preso il sopravvento. L’imperativo della competitività internazionale ha limitato drasticamente i margini di azione dei governi, proprio
mentre la libera circolazione dei capitali li privava di fatto della loro sovranità fiscale. Era
inevitabile che le democrazie nazionali entrassero in difficoltà di fronte a quella che Habermas ha definito la prospettiva “paralizzante” di una politica nazionale costretta ad adattarsi agli imperativi della globalizzazione.

Nel nuovo contesto veniva meno la contropartita implicita alla liberalizzazione degli scambi, vale a dire la capacità degli Stati di gestire le proprie politiche sociali. Veniva meno conseguentemente uno degli elementi fondamentali dell’equilibrio post-bellico fra liberalismo e democrazia.

 

LA NOSTALGIA DEL POTERE E LA RIVOLTA ANTILIBERALE. Pur da posizioni diverse, studiosi come Cas Muddle e Chantal Mouffe interpretano i venti di crisi che soffiano sul mondo occidentale come il frutto di una reazione, democratica ma potenzialmente illiberale, al liberismo antidemocratico impostosi a partire dagli anni Novanta. È un’interpretazione coerente con il quadro che abbiamo tracciato nelle pagine precedenti. Probabilmente gli sviluppi degli ultimi decenni andrebbero però descritti in termini di “sconfinamento liberale” o, usando la lingua inglese, di liberal overreach, più che di involuzione antidemocratica. Ciò cui si è assistito, infatti, non è tanto una contrapposizione frontale quanto un progressivo spostamento dei rapporti di forza all’interno del compromesso liberal-democratico. Può sembrare una sfumatura ma non lo è, perché, se si descrive la crisi attuale in termini di “liberal overreach”, si sostiene la possibilità di ripristinare il compromesso liberal-democratico attraverso interventi riformisti. Se la si concettualizza, invece, in termini di contrapposizione fra “democrazia illiberale” e “liberalismo antidemocratico” ci si colloca su un piano inclinato che porta necessariamente a concludere che il conflitto fra i due sistemi possa essere risolto soltanto con un atto di rottura. Con il rischio supplementare di conferire una legittimità inesistente al concetto di democrazia illiberale, che è di per sé un controsenso.

Distinzioni lessicali a parte, è vero che i movimenti populisti e di protesta che stanno scuotendo in questi anni le democrazie occidentali possono essere inquadrati come una reazione contro il “liberal overreach”.

Tutte le rilevazioni internazionali confermano che la globalizzazione ha aumentato enormemente il benessere a livello mondiale ma ha anche contribuito al relativo impoverimento delle classi medie e dei ceti popolari nel mondo occidentale. Che questo si traduca in risentimento e in rabbia sociale non dovrebbe destare particolare meraviglia.

Il rallentamento della crescita ha accentuato il fenomeno. Può darsi che la marea sollevi tutte le navi, come recita il mantra liberista, ma sicuramente non lo fanno le acque stagnanti. Non è detto che le politiche neoliberiste invalse a partire dagli anni Ottanta siano la causa della risacca, ma è sicuramente vero che non hanno aiutato ad attenuarne l’impatto sociale. Al contrario, hanno contribuito ad aumentare il senso di insicurezza e di precarietà delle classi lavoratrici.

Declino del potere di acquisto, perdita di status, precarizzazione, inceppamento dell’ascensore sociale hanno provocato un diffuso senso di malessere e di alienazione. È ciò che fa dell’Occidente, nelle parole del politologo francese Dominic Moisi, la terra della paura. Ma questo rappresenta un problema per la stessa tenuta del paradigma liberal-democratico, se è vero che la sua forza risiede, prima ancora che nella sua promessa di libertà e di partecipazione, nella capacità di generare e diffondere il benessere.

Al malessere diffuso contribuiscono anche dei fattori immateriali. Come ha osservato Ivan Krastev, il paradosso delle liberal-democrazie, oggi, è che i cittadini sono più liberi che mai ma si sentono al tempo stesso impotenti. Non è il risultato di un accidente della storia. È il frutto di un processo di limitazione, dispersione e dislocazione del potere che è scappato di mano. Il potere politico, l’unico democratizzabile, è stato svuotato. I cittadini si interrogano sui propri problemi e si chiedono chi è responsabile. E non trovano nessuno.

La reazione anti-establishment che sta scuotendo le liberal-democrazie occidentali si spiega in buona parte con la frustrazione che ne consegue. I governi, di qualsiasi colore, sono destinati a deludere perché non dispongono più degli strumenti per mantenere le loro promesse elettorali. Cercano di sopperire con la comunicazione, ma così facendo amplificano il problema. Prima o poi la “narrativa”, sovralimentata dalle dinamiche del nuovo ambiente mediatico, si scontra con la realtà, alimentando il senso di rabbia, impotenza e delusione. Da qui il vertiginoso accelerarsi del ciclo politico in tutti i paesi sviluppati e da qui la crescente sfiducia verso i partiti e le istituzioni.

C’è un filo rosso che unisce fenomeni apparentemente distinti come la rinascita del sovranismo, i movimenti separatisti, la fascinazione per l’uomo forte, l’insofferenza per i meccanismi della democrazia pluralista. Tutti traggono forza dal disagio di ampie fasce della popolazione di fronte all’impressione di aver perso il controllo del proprio destino. Il sovranismo offre come risposta il rifiuto dei vincoli internazionali; il “populismo di separazione” mitizza le “piccole patrie” che risolverebbero miracolosamente i dilemmi della globalizzazione; il fascino dell’uomo forte poggia sull’illusione che leader autoritari possano “risolvere” i problemi senza lasciarsi frenare dalle pastoie del gioco democratico; l’insofferenza verso i meccanismi della democrazia liberale riflette l’impressione che essi impediscano alla maggioranza di raggiungere i propri scopi. Non è un caso che lo slogan dei Brexiteers fosse “take back control”. Indipendentemente dal merito, era un modo per far leva su un sentimento diffuso. La rivolta antisistema che sta scuotendo l’Occidente è, sotto questo profilo, una nostalgia del potere. O forse una sua nemesi.

Certo, se ne possono dare anche altre spiegazioni. Fra le piste più battute, negli ultimi mesi, vi sono quella psicologico-cognitiva, quella della reazione identitaria e quello della rivolta contro le élite. Il primo filone punta il dito soprattutto sul nuovo ambiente mediatico e sulle sue implicazioni per la dialettica politica. Il secondo si concentra sulla reazione identitaria causata dalle recenti ondate migratorie. Il terzo si focalizza sul risentimento contro le élite del mondo occidentale. Naturalmente, è impossibile esaminare nel dettaglio queste interpretazioni. È importante però notare che i fenomeni su cui si concentrano non si sarebbero verificati senza quello che abbiamo definito il liberal overreach degli ultimi decenni. Non è vero che i social network siano per loro natura “anarchici” e che non sia possibile regolare il flusso di simboli e di immagini che caratterizza il nuovo ambiente mediatico. Se così è stato finora, lo si deve anche all’idea che qualsiasi tentativo di regolare il cyberspazio sarebbe un’impropria intromissione da parte del “potere”.

La reazione identitaria suscitata dai flussi migratori è un dato reale e ampiamente documentato. Ma anche questa ha preso le dimensioni che vediamo perché si innesta sulla crisi del modello neoliberale. Prima ancora che il numero degli arrivi, ciò che innesca il “panico identitario” è l’impressione che il fenomeno migratorio non possa essere controllato. In questo, esso si rivela una variante della “sindrome da perdita di controllo” di cui abbiamo parlato. In secondo luogo, se l’arrivo d’immigrati viene percepita, nelle parole di Karen Stenner, come una normative threat, ciò lo si deve in larga misura al senso di insicurezza economica, sociale, esistenziale diffuso in larghi settori della popolazione.

Quanto alla terza causa, il risentimento contro le classi dirigenti e il suo corollario, la
tendenza a negare il valore dell’expertise, è molto utile rileggere un libro preveggente come “La rivolta delle élite” di Christopher Lash, pubblicato nel 1996. Il rapporto fra qualsiasi élite e il resto della popolazione si regge su un contratto implicito: le élite sono accettate come tali a condizione che il resto della popolazione abbia la percezione che esse perseguono il suo interesse. Ma il processo di globalizzazione ha favorito, in tutto il mondo occidentale, il sentimento di un crescente distacco fra le élite cosmopolite, che riescono a trarre tutti i benefici dall’abbattimento dei confini, e i loro concittadini, che rimangono invece ancorati al contesto nazionale. Non c’è da meravigliarsi se i secondi si sentono traditi e finiscono con il considerare le prime alla stregua di un corpo estraneo. È questa la base della rivolta anti-establishment in corso nel mondo occidentale. Una rivolta che affonda le proprie radici nell’affermazione di un modello di globalizzazione iperliberista.

 

UN RIEQUILIBRIO NECESSARIO. Se la pista che abbiamo suggerito in questo scritto è corretta, l’instabilità dei sistemi politici occidentali, lo smarrimento dell’Unione Europea e il declino dell’ordine internazionale postbellico sono tutte manifestazioni di una crisi del compromesso liberal-democratico affermatosi all’indomani della seconda guerra mondiale. Resta da vedere se la congiuntura che stiamo attraversando preluda a un cambio paradigmatico, potenzialmente traumatico, o a un riequilibrio fra le componenti i cui si articola la liberal-democrazia.

Tutte le strade sono aperte. Come non c’era nessun destino che imponesse il trionfo del liberalismo politico sui suoi concorrenti storici, i movimenti reazionari del XVIII e XIX secolo, i fascismi, i comunismi, così non c’è nessuna ragione per cui lo si debba considerare spacciato.

D’altra parte, non vi è nulla di più illiberale che pensare che la storia sia scritta e che non vi
siano alternative fra cui scegliere (cosa su cui dovrebbero riflettere i fautori del pensiero
unico neoliberista).

La chiave è vedere se il liberalismo riuscirà a trovare al suo interno la forza per correggere le sue stesse storture e adeguarsi alle sfide del presente.

Non sarebbe la prima volta che succede. Economisti come Keynes, Fisher e Roepke, filosofi come Popper, Berlin, Rawls e Bobbio, politici come Roosevelt, Beveridge e Lyndon Johnson volevano salvare il liberalismo, non sostituirlo con qualcos’altro. Grazie al loro contributo, e al contributo di molti altri, nel dopoguerra si è raggiunta una forma di equilibrio soddisfacente fra i principi del liberalismo e della democrazia. Una forma di capitalismo regolato che ha garantito alcuni decenni di stabilità e di prosperità all’Occidente. Quel successo storico può essere replicato, ma per farlo non si può pensare di riportare semplicemente indietro le lancette della storia. Ricostruire le barriere nazionali non basterebbe a rinverdire i fasti del boom economico e potrebbe persino favorire tentazioni autoritarie. Occorre piuttosto trovare un nuovo equilibrio fra democrazia e liberalismo che tenga conto dell’evoluzione tecnologica e della complessa interdipendenza che caratterizza ormai la società internazionale. Ma per farlo occorre definire i contorni di un potere pubblico che, seppur limitato, sappia proiettarsi anche al di fuori delle frontiere nazionali. È il tema, straordinariamente complesso, del rapporto fra democrazie nazionali e governance dei processi globali. La speranza è che sorga una nuova generazione capace di affrontarlo con idee nuove e nuovi strumenti. Una generazione che sappia imparare dal passato, emendare gli eccessi della globalizzazione neoliberale e stringere un nuovo compromesso fra i due elementi costitutivi della liberal-democrazia.

 

 

 

 

Riferimenti

– Nicco Mele, The end of big: how the digital revolution makes David the new Goliath, Picador USA, 2014 (ristampa); Moises Naim, The end of power: from boardrooms to battlefields and churches to states, why being in charge isn’t what it used to be, Basic Books, 2014 (ristampa).

– Robert Alan Dahl, On democracy, Yale University Press, 1998; Jan-Werner Müller, What is populism?, University of Pennsylvania Press, 2016; Peter L. Lindseth, Power and legitimacy – reconciling Europe and the nation-state, Oxford University Press, 2010.

– Giovanni Sartori, Democrazia, Rizzoli, 1993.

– Fritz W. Scharpf, Governing in Europe – effective and democratic?, Oxford University Press, 1999.

– Giuliano Amato, Nicola Verola, “Libertà, democrazia, stato di diritto”, in Europa, una utopia in costruzione, Istituto della Enciclopedia Italiana Treccani, 2018.

– OECD, Employment Outlook 2012; Jaumotte et al., Rising income inequality: technology, or trade and financial globalization?, imf Economic Review, vol. 61, 2013, pp. 271-309.

– Dominique Moisi, La géopolitique de l’émotion, Flammarion, 2008.

– Yascha Mounk, The people vs democracy – why our freedom is in danger and how to save it, Harvard University Press, 2018.

– Ivan Krastev, After Europe, University of Pennsylvania Press, 2017.

– Dominique Reynié, Les nouveaux populismes, Plon, 2011.

– Edoardo Campanella e Marta Dassù, Anglo Nostalgia: the politics of emotion in a fractured west, Hurst & Co, 2019.

– Karen Stenner, The authoritarian dynamic, Cambridge University Press, 2010.

– “Globalizzazione, populismo, neo-interventismo statale”: un’intervista a Sabino Cassese, Il
Foglio, 28 marzo 2017.