La sfiducia costruttiva: l’esperienza tedesca e qualche riflessione sull’Italia
C’è da poco un nuovo governo in Italia e subito ci si è messi a discutere di riforme istituzionali. Resta ferma la riduzione del numero dei parlamentari, misura bandiera del Movimento 5 Stelle: da 630 a 400 deputati, da 315 a 200 senatori (senatori a vita esclusi). Una sforbiciata di 445 parlamentari, per uno dei parlamenti più numerosi al mondo (l’argomento è vasto: l’Italia ha un parlamentare ogni 63 mila abitanti, la Francia uno ogni 70 mila, la Germania uno ogni 106 mila: in termini assoluti, solo il Regno Unito ne ha più di noi, ma la gran parte sono membri della Camera di Lord, che non è elettiva). Ci si attende un risparmio di 500 milioni di euro l’anno: tanto, ma occorrerebbero forse calcoli più precisi.
Taglio dei parlamentari, comunque; solo che si è pensato che con l’attuale sistema elettorale, un misto di maggioritario e proporzionale, il parlamento perderebbe rappresentatività – nel senso che, se i parlamentari sono meno e la più gran parte se la prendono i partiti più grandi, per gli altri c’è poco o nulla. E allora, ecco l’idea: facciamo la riduzione del numero dei parlamentari e subito dopo (oppure allo stesso tempo) una riforma del sistema elettorale in senso proporzionale. Il problema è che, a quel punto, ci si immagina che troppi partiti siano poi rappresentati e il parlamento diventi ingovernabile.
Da qui lo spunto per introdurre la sfiducia costruttiva. È il meccanismo in virtù del quale un governo non cade se contemporaneamente non ne nasce un altro. Mario Luciolli, ambasciatore in Germania negli anni ’60, ricorda di aver appreso da un suo collega britannico che la sfiducia costruttiva fu una trovata di un giovane funzionario dell’amministrazione d’occupazione britannica. In ogni caso, già prima di essere contemplato dalla Legge Fondamentale tedesca, nel 1949, la sfiducia costruttiva era stata scritta in alcune Costituzioni dei Länder nati dopo la fine della guerra. L’Assia prevedeva lo scioglimento automatico del parlamento regionale se dopo aver sfiduciato quello precedente, entro dodici giorni non si fosse riusciti a dar vita a un nuovo governo. Nella Renania-Palatinato il tempo dato al parlamento regionale per dar vita a un nuovo governo, pena lo scioglimento, saliva a quattro settimane. Altri Länder prevedevano che un eventuale voto di sfiducia potesse produrre effetti solo se il parlamento regionale avesse dato la fiducia a un nuovo esecutivo (in questo senso le Costituzioni del Württemberg-Baden, del Baden, del Württemberg-Hohenzollern e di Brema).
La Legge Fondamentale tedesca in vigore, indica, all’articolo 67, le modalità della sfiducia costruttiva: “Il Bundestag può esprimere al Cancelliere federale la sfiducia soltanto quando elegge a maggioranza dei suoi membri un successore e chiede al Presidente federale di revocare il Cancelliere federale. Il Presidente federale deve aderire alla richiesta e nominare l’eletto”. Il regolamento del Bundestag, all’articolo 97, impone che la proposta di sfiducia sia sottoscritta da almeno un quarto dei deputati, e che da essa risulti il candidato proposto dal Bundestag come successore. Destinatario della sfiducia costruttiva è il Cancelliere – perché in Germania la fiducia viene data al solo Cancelliere, che quindi spicca decisamente su tutti gli altri componenti del governo. Tecnicamente il Cancelliere è eletto dal Bundestag, la Camera bassa della Repubblica federale tedesca. Lo dice l’articolo 63 della Legge Fondamentale: “Il Cancelliere federale viene eletto senza dibattito dal Bundestag su proposta del Presidente federale”.
Un’altra circostanza non da poco è che solo la Camera bassa, il Bundestag, dà la fiducia al Cancelliere. L’altro ramo del parlamento, il Bundesrat, che rappresenta i governi regionali, svolge un ruolo estremamente importante, ma non ha la funzione di votare la fiducia ai governi.
Di questi elementi si dovrebbe tenere conto, quantomeno in chiave di esperienze già accumulate, se si volesse trapiantare in Italia il sistema della sfiducia costruttiva. Oggi in Italia è il governo ad avere la fiducia del parlamento. Lo dice l’articolo 94 della nostra Costituzione: “Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere “. Certo, nulla impedisce di introdurre la fiducia al solo Presidente del Consiglio, così come avviene per il Cancelliere in Germania. E questo ne rafforzerebbe anche molto la posizione rispetto ai ministri. Inoltre, poiché in Italia il governo deve avere la fiducia di entrambe le Camere, la fiducia e l’eventuale sfiducia costruttiva andrebbero accordate a Camere riunite. Non impossibile, forse addirittura utile per rendere più solenne e definitivo quel momento, ma certamente più complicato in termini di ingegneria costituzionale.
Un altro tema da richiamare nel contesto della sfiducia costruttiva è la questione di fiducia. Si tratta di uno strumento utilizzato molto di frequente in Italia, perché in base ai regolamenti delle Camere consente di far decadere tutti gli emendamenti e viene accordato con voto palese, quindi un bel vantaggio per chi sta al governo.
In Germania la mozione di fiducia è disciplinata dall’articolo 68 della Legge Fondamentale. Sostanzialmente la mancata approvazione di una mozione di fiducia non obbliga il Cancelliere a dimettersi, ma consente al Capo dello Stato di sciogliere il Bundestag. A meno che lo stesso Bundestag, dopo aver bocciato la mozione di fiducia, elegga un nuovo Cancelliere; e ha solo ventun giorni per farlo. Dice l’articolo 68: “Qualora una richiesta del Cancelliere federale di esprimergli la fiducia non abbia l’approvazione della maggioranza dei membri del Bundestag, il Presidente federale può, su proposta del Cancelliere federale, entro ventun giorni, sciogliere il Bundestag. Il diritto di scioglimento viene meno appena il Bundestag elegge, a maggioranza dei suoi membri, un altro Cancelliere federale.”
Quindi se la mozione di fiducia non viene approvata il Cancelliere ha due strade possibili: prima, può andare avanti come se nulla fosse; seconda strada, entro ventun giorni può chiedere al Presidente lo scioglimento del Bundestag (una terza ipotesi, la proclamazione dello stato di emergenza legislativa, è per lo più un caso di scuola).
Quanto allo scioglimento anticipato, in effetti il Capo dello Stato tedesco ha spazi più stretti che da noi. Gli viene riconosciuto solo in due circostanze: se il Bundestag non è in grado di esprimere un governo all’inizio della legislatura o nel corso di essa, e se il Bundestag respinge una mozione di fiducia ma non è in grado di eleggerne uno nuovo.
Quando lo si è ritenuto necessario, i governi tedeschi (anzi, i Cancellieri, perché questo potere spetta individualmente a loro), hanno utilizzato la norma costituzionale sulla questione di fiducia per giungere ad elezioni anticipate (tirandosi dietro non poche critiche). È successo nel 1972: Willy Brandt la cui maggioranza social-liberale traballava, pose la questione di fiducia e fece mancare la maggioranza al suo governo. Risultato: elezioni anticipate pochi mesi dopo e conferma della coalizione rosso-gialla.
Poi fu Helmut Kohl, nel 1982, a farsi bocciare la mozione di fiducia dopo essere stato eletto Cancelliere con un voto di sfiducia costruttiva: il suo obiettivo era proprio andare a elezioni anticipate. Anche in questo caso gli elettori confermarono la maggioranza al governo. Terzo caso, nel 2005. Fu il socialdemocratico Gerhard Schröder a porre la mozione di fiducia per giungere ad elezioni anticipate. In questo caso, nel voto che ebbe luogo pochi mesi dopo la bocciatura della mozione di fiducia, Schröder fu battuto: emerse una Grande Coalizione tra cristiano democratici e socialdemocratici, il primo governo guidato da Angela Merkel.
In Germania in sole altre due occasioni è stata posta la questione di fiducia, in entrambe le occasioni per ragioni politiche: nel 1982 Helmut Schmidt pose la questione di fiducia per ricompattare la maggioranza tra socialdemocratici e liberali (ma la crisi, come si è visto, arrivò poco dopo, e fu eletto Kohl); e nel 2001: dopo gli attentati alle Torri gemelle Gerhard Schröder pose la questione di fiducia rafforzando la maggioranza rosso-verde.
Dunque, nell’esperienza tedesca si è fatto ricorso alla questione di fiducia soltanto 5 volte in settant’anni di storia. Poco, se si considera che in Italia nella sola scorsa legislatura la fiducia è stata posta 108 volte.
E se si volesse introdurre la sfiducia costruttiva in Italia, che fine farebbe la nostra questione di fiducia? Troppo essenziale per la vita dei governi per poter pensare di porre limitazioni. E anche immaginando la sfiducia costruttiva a Camere riunite, la mozione di sfiducia non potrebbe che essere uno strumento da far valere presso ciascun ramo del Parlamento separatamente. Non potrebbe che continuare a rappresentare una leva in mano al governo per accompagnare le normali dinamiche parlamentari, separatamente – nelle due Camere.
Quali sarebbero allora gli effetti di un voto contrario di Camera o Senato alla richiestadi fiducia? Nulla? Lo scioglimento automatico o a discrezione del Presidente della Repubblica dopo un certo tempo senza che avesse preso vita un nuovo governo? Problemi non da poco.
In Germania la sfiducia costruttiva non ha avuto applicazione frequente. È accaduto in due casi, nel 1972 e nel 1982. Nel 1969, dopo tre anni di Grande Coalizione tra Cdu e Spd, si formò una maggioranza tra socialdemocratici e liberali che elessero Cancelliere il socialdemocratico Willy Brandt. Tre anni dopo, nel 1972, la Cdu provò a rovesciare Brandt con un voto di sfiducia costruttiva, e fallì per soli due voti. Dieci anni dopo Helmut Kohl riuscì a prendere il posto del Cancelliere in carica Helmut Schmidt; i liberali, che si trovavano in maggioranza con i socialdemocratici, votarono la sfiducia costruttiva insieme ai cristiano democratici ed elessero Helmut Kohl. Pochi mesi dopo però ci furono elezioni anticipate perché la nuova coalizione di governo potesse essere convalidata da un voto popolare. Vinse effettivamente la coalizione tra cristiano democratici e liberali, ma questi ultimi persero quasi un terzo dei voti.
Poco applicata in Germania, si potrebbe dire allora che la sfiducia costruttiva non serve. Ma si potrebbe anche argomentare in senso opposto, rilevando che proprio la difficoltà di approvare la sfiducia costruttiva ha rafforzato i governi (cioè, in mancanza di alternative, ci si tiene il governo che c’è).
Anche i tedeschi, in effetti, stanno conoscendo qualche elemento di incertezza politica. Nonostante la clausola di sbarramento al 5%, i partiti rappresentati nel Bundestag sono attualmente sei. Del resto, se la società attraversa un periodo difficile, questo non può non riflettersi sul sistema politico. A fronte della crisi dei grandi partiti di massa – cristiano democratici e socialdemocratici – con due partiti, a sinistra Die Linke, a destra AfD, visti con sospetto rispetto all’affidabilità democratica, fare coalizioni anche nella stabilissima Germania è diventato difficile.
Eppure, gli istituti che puntellano il Cancelliere e il governo, in primo luogo la sfiducia costruttiva, inducono tutti gli attori politici a grande prudenza e a scelte politiche responsabili, e contribuiscono, nonostante le difficoltà, a mantenere un quadro politicamente stabile, continuando a fare delle istituzioni tedesche un punto di riferimento.
