Kosovo, novembre 2022: un piccolo grande accordo

“Abbiamo un accordo!”, l’annuncio arriva in zona Cesarini, alla mezzanotte del 23 novembre. “La Serbia smetterà di emettere targhe con denominazioni di città kosovare, il Kosovo cesserà ogni ulteriore azione relativa alla re-immatricolazione dei veicoli”. Ovvero di multare i veicoli che circolano ancora con targhe serbe. L’Alto Rappresentante per la politica estera dell’Unione Europea, Josep Borrell, esprime la sua soddisfazione via Twitter annunciando imminenti “next steps” nella cornice di una nuova proposta di accordo quadro tra Belgrado e Pristina.

Iperattività diplomatica

Quello delle ultime settimane è stato un intricato rebus fatto di disaccordi, proroghe e ultimatum per la diplomazia occidentale che media il dialogo tra Kosovo e Serbia, nella battaglia finale della cosiddetta “guerra delle targhe”. Mai dal 2013 si era visto un tale dinamismo diplomatico, a fronte di una delle peggiori crisi degli ultimi anni. Anche l’Italia ha provato a fare la sua parte: il ministro degli Esteri Antonio Tajani e quello della Difesa Guido Crosetto sono volati a Belgrado e Pristina per mediare.

L’obiettivo su cui convergevano gli alleati occidentali era convincere il premier kosovaro Albin Kurti a fare un passo indietro e rimandare sanzioni e obblighi d’immatricolazione per quei veicoli che nel nord del Kosovo circolano ancora con le targhe della Serbia, che invece ha promesso di  non emetterne di nuove.

Dopo diverse proroghe, vengono così scongiurate le multe di 150 euro (quasi metà degli stipendi medi locali) per le auto che non hanno la targa RKS. L’intesa raggiunta è una fotocopia di ciò che le due parti non erano riuscite a concordare dopo l’incontro convocato con urgenza a Bruxelles il 21 novembre. Quello tra Kurti, il presidente serbo Aleksandar Vucic e la diplomazia occidentale è un triangolo in cui l’assenza di fiducia, credibilità e coerenza gioca un ruolo fondamentale. Il tutto è complicato dalla circostanza che, nonostante siano perfettamente allineati su quasi tutti i dossier, Bruxelles e Washington sono percepiti in modo totalmente diverso nei Balcani.

Pristina ha infatti mal sopportato le pressioni europee e ha accusato il team di negoziatori, guidato da Borrell e dall’inviato speciale Miroslav Lajcak, di parzialità e favoritismi per Belgrado. I due funzionari della UE provengono entrambi da Paesi – rispettivamente Spagna e Slovacchia – che non riconoscono l’indipendenza del Kosovo. Ne deriva una frustrazione che per Pristina monta anche perché l’UE ha tardato nel mantenere la promessa di rimuovere l’obbligo di visti per i kosovari (che verrà finalmente eliminato nel 2024). Bruxelles è riuscita nella mediazione grazie all’aiuto di Washington, principale sponsor dell’indipendenza kosovara, “l’amico a cui non si può dir di no”, ma che, viceversa, per la Serbia – dove il risentimento per i bombardamenti NATO occupa una fetta importante dell’opinione pubblica sulla questione del Kosovo – è meno manipolabile.

L’accordo sulle targhe potrebbe e dovrebbe ora sbloccare anche la ben più complessa impasse istituzionale del Kosovo. In reazione all’imminente imposizione delle targhe kosovare, a inizio novembre la Lista Serba (SL, principale partito dei serbi del Kosovo e controllato da Belgrado) ha iniziato un boicottaggio istituzionale. Ministri, deputati, sindaci, giudici e poliziotti che erano stati faticosamente integrati nelle istituzioni kosovare hanno rassegnato in blocco le dimissioni, creando un vuoto rappresentativo nel parlamento (poi colmato da altri deputati della SL) e amministrativo nei principali comuni serbi. Il raggiungimento dell’intesa dovrebbe quindi scongiurare le elezioni locali nei quattro comuni del nord i cui sindaci si sono dimessi. Inoltre, le dimissioni dei circa 600 serbo-kosovari che partecipavano alla forza di polizia rischiano di lasciare in una condizione di ulteriore insicurezza quei cittadini già ostaggio di diverse attività criminali, che ora intimidiscono coloro che scelgono di passare alla targa kosovara dando alle fiamme le loro auto.

Verso un nuovo accordo quadro?

Pur con le sue indubbie difficoltà di applicazione, l’intesa sulle targhe si può inoltre ritenere propedeutica per una nuova cornice dei rapporti tra Kosovo e Serbia, ovvero un nuovo accordo, promosso da Francia e Germania, per integrare quanto venne siglato a Bruxelles nel 2013. I 15 punti siglati all’epoca prevedevano la creazione di una “Associazione dei comuni a maggioranza serba” (ZSO), ma questa non ha mai visto la luce per i timori kosovari di un’erosione ulteriore della già fragile sovranità nazionale. L’UE sembra ora assecondare la richiesta serba chiedendo a Pristina di rispettare gli impegni presi dieci anni fa. La ZSO potrebbe quindi essere la garanzia diplomatica affinché Belgrado accetti la proposta di un nuovo accordo quadro.

Un accordo preannunciato dallo stesso Borrell e che ora dunque l’UE sembra fare proprio, anche se non si sa nulla del suo contenuto, se non le speculazioni a mezzo stampa. Una sua prima bozza, pubblicata a settembre dall’Albanian Post, prevedrebbe per Belgrado l’accettazione della realtà di un Kosovo indipendente, ma senza un riconoscimento formale, che arriverebbe forse nel 2033. Una seconda bozza, meno dettagliata ma più verosimile, è stata filtrata più recentemente da Euractiv. Nei nove articoli che comporrebbero l’accordo non si parla di tempistiche né viene impiegata l’espressione “riconoscimento dell’indipendenza”.

Tuttavia, a ciò alludono diversi articoli, come il terzo: “[Kosovo e Serbia] riaffermano l’inviolabilità ora e in futuro del confine/frontiera esistente tra loro e si impegnano pienamente per rispettare l’uno l’integrità territoriale dell’altro”. La bozza prevede inoltre l’istituzione e lo scambio di “Missioni Permanenti” presso la sede del governo dell’altra parte.

Sebbene anche in questo caso non si possa essere del tutto certi sull’autenticità dei contenuti, l’iniziativa franco-tedesca è stata pubblicamente approvata anche dalla presidente della Commissione UE Ursula von der Leyen, che durante il summit dei leader balcanici nella cornice del Processo di Berlino dello scorso 3 novembre, aveva fatto esplicito riferimento alla proposta, sostenendo altresì la necessità di “inserirla nel dialogo [tra Kosovo e Serbia] il prima possibile”, richiedendo “a entrambe le parti di proseguire su quella strada, perché si tratta di un ponte costruito per risolvere il problema”.

È un ponte che però la diplomazia occidentale non sembra aver costruito in modo solido. Il rischio è che l’intesa sulle targhe sia, per la diplomazia UE, una vittoria di Pirro. La credibilità dell’UE è a rischio anche per il processo di integrazione, che nella regione sembra eterno: Serbia e Montenegro sono capofila nel processo d’adesione da innumerevoli anni, Albania e Macedonia del Nord hanno da poco aperto i negoziati dopo diversi veti dei paesi membri, mentre Kosovo e Bosnia-Erzegovina sono solo potenziali candidati, anche se quest’ultima potrebbe essere presto “promossa”. L’UE, come le accuse ai suoi diplomatici ricordano, soffre poi di una sindrome da incoerenza geopolitica per il non riconoscimento di cinque paesi del Kosovo (oltre alle già ricordate Spagna e Slovacchia, anche Cipro, Grecia e Romania). Infine, i dieci anni di mediazione del dialogo sono stati rimessi in discussione (agli occhi del Kosovo) in poche settimane per colpa di un pugno di targhe automobilistiche.

Le accuse kosovare a Bruxelles di aver mandato all’aria il processo di normalizzazione sono quindi comprensibili, anche se dal 2020 il governo Kurti spinge per un nuovo paradigma nei rapporti con Belgrado, quello della “reciprocità” – a cominciare ovviamente dal nodo ineludibile dello status di Paese sovrano.

L’avvicendamento tra i due paradigmi, quello della normalizzazione e della reciprocità, è stato sia il responsabile della crisi delle targhe, che la possibile chiave diplomatica per mettere sullo stesso piano Kosovo e Serbia, attraverso un reciproco riconoscimento. Un passaggio tutt’altro che semplice, complicato da anni di trascuratezze occidentali per la regione balcanica, con il timore che nuovi vortici di instabilità possano coinvolgere tutto il continente europeo.