Commercio e carbon tax: la proposta europea
Man mano che i paesi attuano le misure volte a centrare i propri obiettivi stabiliti dai “contributi nazionali” nel quadro degli Accordi di Parigi, si va rapidamente delineando una realtà: le politiche nazionali sul clima sono diverse quanto ad ambizione e tali resteranno nel prossimo futuro. Nell’ultimo aggiornamento dei contributi nazionali, l’UE si è data uno degli obiettivi più ambiziosi tra le regioni industrializzate.
Politici e aziende dell’UE hanno sempre temuto l’impatto di un’ambiziosa politica climatica – soprattutto i prezzi crescenti delle emissioni nell’ambito del meccanismo europeo di quote – sulla competitività industriale. Le preoccupazioni si concentrano sul carbon leakage, per il rischio che la produzione sia trasferita dall’UE a paesi dalla normativa ambientale meno rigida, o che i prodotti dell’Unione siano sostituiti con importazioni a maggiore intensità di emissioni.
Sinora, l’assegnazione gratuita delle quote d’emissione e l’indennizzo dei costi indiretti di decarbonizzazione quali l’aumento della bolletta elettrica, hanno mitigato queste preoccupazioni. I bassi costi delle quote d’emissione dopo la crisi economico-finanziaria del 2008-2009 e la disponibilità – almeno all’inizio – di un’opzione di contenimento dei costi con i crediti internazionali del Clean Development Mechanism, hanno ulteriormente alleviato i timori di “delocalizzazione” delle emissioni.
Con il Green Deal, che mira a ridurre le emissioni europee del 55% rispetto ai livelli del 1990 (obiettivo passibile di tradursi in un 65% per molti paesi europei), la situazione sta cambiando rapidamente. I prezzi delle quote d’emissione sono quasi decuplicati dal 2018 e oggi si aggirano sui 45 euro a tonnellata di co2. A breve è difficile che questo andamento si modifichi e se anche la recente impennata dei prezzi dovesse rientrare, in prospettiva le quotazioni puntano comunque al rialzo. Inoltre, l’assegnazione gratuita delle quote d’emissione – principale strumento con cui l’EU oggi contrasta il carbon leakage – non sembra destinata a durare.
I DAZI EUROPEI SULL’ANIDRIDE CARBONICA. Il proposito di raggiungere la neutralità carbonica entro il 2050 e di portare il taglio delle emissioni entro il 2030 dal 40% al 55% (rispetto al 1990) ha spinto la presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen, ad annunciare nel 2019 la proposta della carbon border tax, un dazio esterno sulla co2. Più noto come meccanismo di regolazione carbonica, il border carbon adjustment (bca) è uno strumento applicato ai beni d’importazione per compensarne la maggiore impronta carbonica dovuta al carattere più permissivo delle norme ambientali nei paesi di produzione. Una proposta legislativa in materia è attesa per luglio di quest’anno e l’appoggio politico alla sua approvazione è in continua crescita.
L’annuncio di un BCA sulle emissioni carboniche ha colto molti di sorpresa in Europa, dato che sin qui le istituzioni comunitarie non sembravano propense ad appoggiarlo. L’unico precedente concreto in tal senso era e resta quello della California, che tuttavia ha un ambito d’applicazione circoscritto (copre solo le importazioni elettriche dagli Stati confinanti) e un bilancio in chiaroscuro.
Nelle discussioni sui dazi carbonici, inoltre, veniva sempre evocato il tentativo, fallito, d’imporre unilateralmente gli standard europei sulle emissioni a entità straniere, in questo caso le compagnie aeree. Tentativo ritortosi contro l’UE, che accettò di subordinare la questione a un improbabile negoziato in seno all’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile.
Oltre che sulla fattibilità tecnica e applicabilità amministrativa di un dazio carbonico europeo (Carbon Border Adjustment Mechanism o CBAM, il nome tecnico dato dalla Commissione al BCA), vi sono seri dubbi sulla sua accettabilità politica. Questa, tuttavia, sarà decisiva per l’esito di questa iniziativa unilaterale dell’UE, non solo entro i confini europei. È dunque importante identificare i principali fattori in grado di determinare tale accettabilità, cercando di fissare i relativi paletti.
È forse prematuro tracciare dei limiti prima di leggere la proposta concreta, ma il recente dibattito nel Parlamento europeo ha fornito agli osservatori alcune indicazioni sulle dinamiche della battaglia politica a livello nazionale. Frattanto, una crescente mole di dichiarazioni da parte di governi stranieri e altri soggetti contribuisce a evidenziare alcune delle preoccupazioni nutrite dai partner commerciali dell’UE.
I CRITERI DI ACCETTABILITÀ DI UN CBAM. Un meccanismo volto a tassare le emissioni carboniche “insite” nei beni d’importazione può essere suddiviso in diverse componenti, ognuna delle quali presenta opzioni attuative alternative[1]. Sebbene all’accettabilità o meno del CBAM concorrano tutte le sue componenti, alcune risultano più importanti di altre, tanto nei paesi europei quanto presso i loro partner commerciali. La lista che segue non si intende esaustiva e molti degli aspetti elencati sono interconnessi, il che complica ulteriormente l’analisi.
Rispetto delle norme dell’Organizzazione mondiale del commercio. Sin dal principio, le istituzioni europee hanno enfatizzato l’importanza di rispettare gli obblighi internazionali dell’UE in fase di ideazione e attuazione di un CBAM, con particolare riferimento agli obblighi nell’ambito del WTO. Sulla compatibilità di una border carbon tax con la disciplina del libero commercio si è scritto molto. Che tale compatibilità sussista è oggetto di crescente consenso, ma è chiaro che i dettagli contano e alcune incertezze legali resteranno finché l’organo arbitrale del WTO non si pronunci sulla misura, a seguito di qualche ricorso.
Rispetto del principio di responsabilità comune ma differenziata. Per quasi trent’anni la comunità internazionale ha cooperato sul clima nell’ambito della Convenzione quadro dell’ONU sui cambiamenti climatici (UNFCCC). Un principio chiave di tale convenzione è quello della “responsabilità comune ma differenziata”. Il fatto che un’iniziativa unilaterale come il CBAM rispetti o meno tale principio sarà oggetto di attento scrutinio e accesi dibattiti.
Uso degli introiti. Un CBAM potrebbe generare introiti significativi. Come spenderli sarà verosimilmente argomento rilevante, nei paesi europei e a livello internazionale. Questi denari potrebbero essere investiti in azioni di adattamento e mitigazione climatici, o potrebbero finanziare iniziative che non hanno a che fare con il clima. La destinazione del gettito potrebbe influenzare sia l’analisi del CBAM in base alle norme del WTO, sia la sua accettabilità politica, interna e internazionale.
Al momento sono in esame diversi utilizzi, tra cui l’allocazione dei proventi al finanziamento delle risorse proprie dell’UE (il suo bilancio generale), oppure a investimenti legati al clima, nell’ambito dei programmi esistenti o di nuove iniziative. In quest’ultima categoria rientrano i carbon contracts for difference, incentivi alla riduzione della co2 che consentono alle aziende europee più virtuose di vendere le loro quote d’emissione a un prezzo fissato, schivando le fluttuazioni del mercato. Le economie in via di sviluppo, tuttavia, potrebbero aspettarsi che questi soldi siano usati per interventi di adattamento e mitigazione nei paesi le cui aziende sono soggette al CBAM europeo.
Trattamento dell’export. Dichiarazioni e documenti preliminari indicano che il CBAM sarà applicato solo alle merci d’importazione. Al contempo lo indicano però come alternativo, dunque sostitutivo, rispetto alle misure esistenti di contrasto alla “delocalizzazione” delle emissioni, quale l’assegnazione gratuita delle quote. Un CBAM sulle merci d’importazione agirebbe da “equilibratore ambientale” solo verso l’UE, mentre le merci europee esportate all’estero sosterrebbero ancora tutti i costi delle politiche comunitarie sul clima senza alcuna compensazione, così favorendo i paesi dalle normative meno stringenti.
Il risultato, per le aziende europee, sarebbe uno svantaggio competitivo e la conseguente perdita di quote di mercato. Essendo gli standard comunitari sul clima piuttosto elevati, molti beni esportati dall’UE hanno già, in media, un’impronta carbonica inferiore rispetto ai loro concorrenti non europei. Una perdita di quote di mercato si tradurrebbe dunque nell’aumento di più inquinanti produzioni straniere e quindi in maggiori emissioni globali. Per i produttori europei che dipendono dall’export in misura significativa, la questione sarà cruciale.
Calcolo della tariffa. La quantificazione del dazio da applicare può rispondere a diversi parametri. Due variabili centrali da tenere in considerazione sono il prezzo e l’intensità carbonica. Il metodo di calcolo usato ha implicazioni dirette su un aspetto importante per l’accettabilità del CBAM: l’ammontare che gli importatori si troveranno a pagare.
Un approccio consiste nel tassare solo la quantità di emissioni eccedente la soglia europea per prodotti ritenuti a rischio di carbon leakage, perché fino alla soglia comunitaria le emissioni sono coperte dall’allocazione gratuita delle relative quote, specie per produzioni altamente energivore ed esposte alla concorrenza internazionale.
In alternativa, gli importatori potrebbero essere tassati per l’intero ammontare delle emissioni associate alla produzione del bene in questione, ma ciò si tradurrebbe molto probabilmente in uno shock per alcuni importatori e per i paesi da cui origina il prodotto.
In termini di importo può esservi una notevole differenza tra il secondo scenario, più drastico, e quelli intermedi dove il dazio è parzialmente compensato da altri fattori.
Remunerare gli sforzi dei paesi terzi. Tra i fattori che possono influenzare significativamente l’entità della tariffa vi sono le politiche climatiche in vigore nei paesi d’origine dei beni importati. Per evitare di discriminare i produttori stranieri o di imporre loro un doppio onere, il CBAM dovrebbe tener conto delle politiche ambientali cui sono soggetti e dei relativi costi. Tali politiche, in fin dei conti, sono parte di quello scenario concorrenziale che il CBAM dovrebbe uniformare. Considerarle potrebbe indurre i produttori stranieri a pretendere di più dai rispettivi governi in materia di protezione dell’ambiente.
Di nuovo, tuttavia, il diavolo si nasconde nei dettagli. Calcolare i costi delle politiche ambientali e includerli nel calcolo della tariffa da applicare ai produttori stranieri può risultare assai complesso e metodologicamente arduo. Tra le molte opzioni possibili vi è quella di prendere in considerazione solo i prezzi sulle emissioni esplicitamente pagati dai produttori nei rispettivi paesi, il che riduce il novero delle politiche climatiche da valutare alle quote d’emissione, o alla carbon tax. Un’altra possibilità consiste nel valutare i costi – espliciti e non – di tutte le politiche climatiche in vigore nel paese terzo, usandoli come metro aggregato per valutare quanto tali politiche gravino sui produttori stranieri rispetto a quelli europei.
Interazione con le attuali misure contro il carbon leakage. La questione che ha maggiormente infiammato gli animi prima del recente voto al Parlamento europeo sull’“Iniziativa propria” relativa al CBAM è il destino delle quote d’emissione gratuite[2]. Dopo il primo voto in Commissione ambiente, la nota esplicativa riportava ancora che “un efficace meccanismo UE di adeguamento del carbonio alla frontiera dovrebbe porre fine all’assegnazione gratuita” delle quote d’emissione, mentre la bozza di risoluzione sottolineava che “l’attuazione del CBAM dovrebbe andare di pari passo con il parallelo, graduale, rapido e definitivo abbandono di tali misure per i settori coinvolti, in modo da evitare che i produttori europei beneficino di una doppia protezione”.
All’indomani del voto in plenaria, tuttavia, la formulazione del documento finale è cambiata: ora si afferma solo che l’attuazione del meccanismo “dovrebbe evitare una doppia protezione per gli impianti dell’UE” e “seguire un semplice principio in base al quale una tonnellata di anidride carbonica non dovrebbe essere protetta due volte”.
Evidentemente, una maggioranza in seno al Parlamento europeo ha ritenuto che eliminare del tutto l’allocazione gratuita delle quote d’emissione fosse prematuro. Tuttavia, non pochi parlamentari europei paventano che combinare l’assegnazione gratuita delle quote con un CBAM sui beni extra-UE configuri una “doppia protezione”, esponendo il meccanismo europeo a una bocciatura da parte del WTO. Entrambe le questioni vanno ulteriormente esaminate.
Un’opzione per scongiurare la doppia protezione sarebbe far sì che il CBAM ponga fine alla gratuità delle quote d’emissione per i produttori nazionali coinvolti dalla nuova misura. In tale scenario, le importazioni europee sarebbero tassate per l’intero ammontare della loro impronta carbonica, mentre i produttori europei dovrebbero acquistare permessi pari al 100% delle loro emissioni.
Un approccio alternativo, ma con lo stesso fine, sarebbe mantenere l’assegnazione gratuita ai produttori europei e tassare i beni importati solo per le emissioni eccedenti la soglia comunitaria (coperta appunto dalle quote gratuite). Ciò ridurrebbe l’impatto del dazio sui flussi commerciali, nonché i costi aggiuntivi in cui incorrerebbero i produttori europei.
L’ACCETTABILITÀ È CRUCIALE. Concepire un sistema di CBAM è una sfida difficile, che comporta molti dilemmi e compromessi articolati. Spesso trascurata nel dibattito sulle difficoltà tecniche del processo, però, è l’accettabilità politica del risultato. Questa, in definitiva, ha la precedenza sulle considerazioni tecniche e procedurali: anche il migliore dei CBAM è destinato al fallimento se non adeguatamente sostenuto dai soggetti chiamati a adottarlo e gestirlo. Qui abbiamo voluto evidenziare le questioni che hanno maggiori probabilità di essere politicamente controverse, indicando possibili opzioni e le implicazioni in termini di accettabilità.
Dopo che a luglio la Commissione avrà presentato la sua proposta, sarà il dibattito politico nelle istituzioni europee a determinare le scelte in merito a ognuna delle questioni esposte. In quel dibattito, le considerazioni tecniche e giuridiche saranno spesso meri strumenti per promuovere determinati interessi politici. Indipendentemente dalle priorità che li guideranno nel vagliare le opzioni disponibili, i legislatori dovrebbero considerare le più ampie ricadute delle loro scelte. Perché se non risulterà accettabile a un numero sufficiente di soggetti coinvolti, questo ambizioso progetto europeo avrà vita breve.
Footnotes:
[1] Andrei Marcu, Michael Mehling, Aaron Cosbey, “Border carbon adjustments in the eu: issues and options”, European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition, 30 settembre 2020.
[2] Parlamento europeo, Risoluzione del 10 marzo 2021, “Verso un meccanismo UE di adeguamento del carbonio alla frontiera compatibile con il WTO”, 2020/2043(ini).
Questo articolo è stato pubblicato sul numero 93 di Aspenia
