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La Trans-Pacific Partnership, Obama e il Congresso: un percorso in salita ripida

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Il Congresso degli Stati Uniti è impegnato in quella che potrebbe essere una specie di maratona legislativa per l’approvazione (tutt’altro che certa) dell’accordo di libero scambio più vasto della storia: la Trans-Pacific Partnership (TPP). Il destino del TPP avrà un impatto anche sulla possibile approvazione dell’accordo transatlantico (il TTIP) che per ora è – almeno politicamente – in fase di stallo. Certamente, il clima in cui l’America discute in queste settimane dell’accordo con una decina di Paesi asiatici (tra i quali non è compresa la Cina) è indicativo dell’atteggiamento complessivo verso questi nuovi trattati multilaterali. E i segnali non sono affatto buoni per i loro sostenitori, a cominciare dal Presidente Obama.

Un passaggio parlamentare di una certa importanza, seppure soltanto intermedio, si è avuto il 12 giugno alla Camera. In quella che si è trasformata in una complicata danza procedurale, i deputati americani hanno, sostanzialmente, rimandato ancora una volta il voto definitivo sulla richiesta di rinnovo, da parte della Casa Bianca, della cosiddetta Trade Promotion Authority o fast track authority. Giudicata indispensabile dalla squadra di Obama per arrivare alla firma del TPP, e del TTIP, questa permette al Presidente, per dodici mesi, di raggiungere accordi di libero scambio con le controparti straniere e poi di sottoporli al Congresso soltanto per un voto complessivo a favore o contro, senza emendamenti (che rischierebbero di prolungare i negoziati all’infinito). La Casa Bianca si dice fiduciosa che il voto positivo dei deputati (quello del Senato è già stato incassato) sia comunque prossimo. Ma non c’è dubbio che l’inattesa sconfitta del 12 giugno pesi molto sul Presidente, in particolare perché arrivata per mano non degli avversari repubblicani, ma dei colleghi di partito democratici: è stata decisiva la pressione dei sindacati, che considerano ogni ulteriore liberalizzazione come un favore al big business a discapito dei lavoratori americani.   

Al di là delle complesse questioni procedurali che possono influenzare l’esito delle future votazioni, ci sono alcune condizioni strutturali per le difficoltà che l’amministrazione deve affrontare nel promuovere la conclusione del TPP – e a maggior ragione del TTIP, che peraltro incontra forti e diffuse opposizioni anche in Europa.

Anzitutto, il ruolo del Congresso – che può apparire spesso ostativo e frustrante – è in realtà definito dall’assetto costituzionale americano dei checks and balances, ed è naturale che vi sia una certa riluttanza a concedere all’Esecutivo una (quasi) carta bianca nella più delicate fase negoziali. A questo dato si aggiunge ora un rapporto non molto costruttivo tra Obama e il Congresso – a cominciare dagli stessi parlamentari del Partito Democratico – vista la scarsa propensione di questo Presidente a ingaggiare sistematicamente deputati e senatori al fine di perorare le sue cause legislative. Questa debolezza della Casa Bianca è aggravata dal fatto che è già partita la campagna presidenziale per il voto del 2016, e quasi tutti i candidati (ufficiali o potenziali) hanno interesse a distinguersi dall’attuale Presidente.

Un secondo problema di fondo è che la discussione sul merito del TPP (come del TTIP) è ormai intrecciata con le posizioni dei policymaker sul futuro della globalizzazione – una questione assai più ampia e profonda di qualsiasi singolo progetto di liberalizzazione degli scambi. In sostanza, c’è una crescente corrente di pensiero, anche negli Stati Uniti, secondo la quale i benefici della globalizzazione che abbiamo sperimentato nella parte finale del XX secolo sono esauriti, e (almeno nelle condizioni attuali) sono in effetti irripetibili. Questa convinzione è stata rafforzata dalla lunga crisi economica cha ha colpito la classe media e i gruppi meno abbienti americani: molti tendono oggi ad associare l’apertura dei mercati a una sfrenata concorrenza che spinge verso il basso i salari e le tutele, mentre rischia comunque di ridurre i posti di lavoro. Fatalmente, alcuni membri del Congresso sono sensibili alle pressioni degli elettori in tal senso.

Un terzo fattore che complica la discussione su nuovi accordi di libero scambio è la crescita del peso negoziale dei partner asiatici degli Stati Uniti – che sono anche importanti competitor commerciali in diversi settori. Obama afferma con vigore che è proprio questo il momento di scrivere nuove regole per l’economia mondiale – fintanto cioè che la crescita della Cina, soprattutto, non la renderà ancora più forte a assertiva – ma su questa linea non ha persuaso la maggioranza degli americani sui vantaggi di un accordo trans-Pacifico. Si potrebbe dire che si confrontano due diverse interpretazioni sul timing dell’iniziativa TPP: secondo i fautori, è “ora a mai più”; secondo i detrattori, ora è già troppo tardi. Del resto, il recente varo della nuova Banca asiatica (Asian Infrastructure Investment Bank), su forte stimolo di Pechino segnala in effetti che la Cina è ormai in grado di attrarre partner asiatici e perfino europei anche a fronte di una esplicita contrarietà americana. È normale perciò che i tradizionali alleati degli Stati Uniti nel Pacifico giochino comunque su varie scacchiere e che parte dei loro interessi siano in qualche misura legati alla continua crescita della Cina: in tale ottica, è vero che Washington non potrà in ogni caso dominare a suo piacimento il quadro economico (e strategico) regionale, e che anche un eventuale TPP lascerà le “medie potenze” asiatiche libere di competere con gli Stati Uniti.

Infine, la discussione in corso coincide con una fase di ritrovato senso di autosufficienza nazionale per molti americani. È soprattutto una conseguenza della svolta energetica dello shale gas e dello shale oil, che – a prescindere dal suo reale impatto di lungo termine, difficile da stimare con precisione – ha cambiato l’equilibrio internazionale nel vitale settore energetico. Se prevarrà davvero l’idea che il Nord America possa interessarsi assai meno che in passato di altre regioni del mondo, grazie alla sua dotazione di risorse naturali, sarà una grave sconfitta politica per Obama; il Presidente ha infatti investito molto nella creazione di assetti multilaterali (regionale o tematici) per spostare alcuni degli oneri e delle responsabilità americani su Paesi alleati o partner, ma questo richiede una nuova forma di engagement costante da parte di Washington, non una specie di splendido isolamento. E gli accordi commerciali o sugli investimenti sono una componente decisiva della partecipazione americana al sistema internazionale, che altrimenti andrà comunque nella direzione di intese regionali o sub-regionali, con o senza gli Stati Uniti.

A fronte dei seri ostacoli sulla strada della Trans-Pacific Partnership, il Presidente Obama non abbandonerà la partita, visto che dalle sue pressioni sul Congresso dipenderà buona parte dell’eredità che lascerà in politica estera. Intanto, è opportuno che gli europei osservino con attenzione gli sviluppi del dibattito negli Stati Uniti, dentro e fuori Capitol Hill: le molte esitazioni, i mille caveat, le ambiguità che hanno finora caratterizzato la posizione negoziale della UE (o meglio dei Paesi membri) in vista del possibile accordo transatlantico non incoraggeranno certo la Casa Bianca – con questo Presidente o il suo successore – a spendere capitale politico nei rapporti con il Congresso.