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Le città americane e la crisi: il federalismo che non funziona

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All’attuale emergenza finanziaria le città americane sono arrivate percorrendo strade diverse: ci sono quelle della Rustbelt, che soffrono di problemi strutturali di lungo periodo e per le quali la recessione del 2008 ha significato l’acuirsi di una decadenza già in atto, e ci sono quelle della Sunbelt, per le quali la recente crisi economica ha posto fine a decenni di crescita demografica ed economica accelerata. Per le prime si è creata una situazione di perenne stress finanziario a causa del collasso produttivo e del declino e simultaneo impoverimento della popolazione – che ha portato alcune municipalità alla bancarotta (come nel caso di Detroit che ha perso più della metà dei suoi abitanti e, per i rimanenti, registra un tasso di povertà del 36%). Le città della Sunbelt hanno visto soprattutto il crollo del mercato immobiliare – e quindi del prelievo fiscale sugli immobili – determinare le attuali condizioni di difficoltà (come nel caso di Stockton, in California, dove i valori delle case sono precipitati del 70% con la crisi).

Stockton e Detroit sono senza dubbio due estremi delle rispettive classi, ma due estremi che ben rappresentano la realtà di fondo: vale a dire la difficoltà con la quale le amministrazioni locali, abbandonate dai governi statali e federale, affrontano gli shock causati dal normale susseguirsi di cicli economici. Cicli che, negli USA, non sono solo particolarmente violenti ma anche molto “territorializzati”, ovvero capaci di determinare boom e depression locali molto intensi e spesso duraturi.

Sebbene diffusasi in modo ineguale sul territorio nazionale, la contrazione del gettito fiscale a disposizione delle amministrazioni municipali e statali avvenuta durante la più recente crisi economica è stata molto violenta e nettamente superiore a quanto registrato in occasione di precedenti episodi recessivi. È stato dunque inevitabile che i nodi dello spericolato ultra-federalismo americano venissero al pettine e che l’incoerenza di fondo fra il carattere strutturale di alcune uscite e quello invece variabile delle entrate divenisse improvvisamente visibile. Basti pensare alla spesa pensionistica e sanitaria: parte della crisi fiscale delle amministrazioni municipali negli Stati Uniti dipende dal peso finanziario di queste componenti del costo del lavoro che, nel caso della gran parte delle città europee, è sostenuto dagli schemi assicurativi nazionali.  Se Roma o Parigi dovessero fare fronte agli oneri derivanti dall’assicurazione sanitaria e pensionistica dei propri dipendenti, si troverebbero forse in una situazione finanziaria ancora peggiore di molte città americane, le quali sono oggi obbligate a rinegoziare, in un quadro legale complicatissimo, i benefit promessi in passato ai lavoratori del settore pubblico.

L’emergenza odierna è quindi il frutto non della cronaca ma della storia e, più in particolare, dell’estremizzazione del federalismo americano, in parte determinata dalla ritirata strategica del governo federale dal campo della “ammortizzazione” territoriale dei cambiamenti economici.

L’indebitamento municipale risale all’Ottocento e perciò non è cosa nuova nella storia del paese. Quello che è invece relativamente più nuovo è il crollo della solidarietà fiscale fra diversi livelli di governo e in particolare fra Washington e le città. Le cose per queste ultime hanno iniziato a mettersi male a metà degli anni Settanta quando il presidente Richard Nixon dichiarò esaurita la vicenda di quello che definì il “New Deal Urbano”, quarant’anni di rapporto speciale fra il governo federale e le amministrazioni locali. Rapporto speciale fatto di interventi ad hoc che in molti casi aggiravano il potere degli stati affinché Washington potesse adoperarsi direttamente a favore delle città. Gli anni della Great Society del presidente Lyndon Johnson hanno rappresentato l’acme di quella stagione, con il moltiplicarsi di programmi urbani e sociali che avevano il fine di redistribuire la ricchezza accumulata in quel periodo di eccezionale espansione in direzione dei gruppi svantaggiati – a partire dagli afro-americani – che tendevano sempre di più a concentrarsi nelle città. Questo “rapporto speciale” fra Washington e le grandi amministrazioni municipali è stato promosso soprattutto dai Democratici che vi riconobbero anche l’opportunità per nutrire e proteggere le proprie crescenti constituency urbane. Nixon prima e Ronald Reagan poi hanno distrutto o ridotto al minimo questi programmi, indebolito il legame fra Washington e le città e inaugurato l’epoca del New Federalism, nella quale gli stati hanno riguadagnato potere e risorse a danno di fatto sia del governo sia delle città. Da un lato quindi erano i residenti in città (di orientamento democratico), ansiosi di intercettare una fetta della spesa pubblica, mentre dall’altro si sono posizionati i gruppi demografici collocati nelle zone suburbane e rurali (di orientamento repubblicano), gelosi dell’autonomia dei propri territori di appartenenza e dei propri benevoli regimi fiscali.

L’avvento della rivoluzione conservatrice ha cambiato il destino della politica urbana forse più di quanto lo avesse cambiato l’avvento del New Deal. La contrazione dei trasferimenti fiscali che arrivavano alle città da parte degli altri livelli di governo ha condotto all’estensione del mercato dei bond municipali.

Nel tempo, al cosiddetto general obligation bond, emesso dalle amministrazioni municipali e garantito dal loro bilancio ordinario, si è affiancato il revenue bond, emesso da singole agenzie del governo locale al fine di pagare per singoli progetti infrastrutturali. È diventato infatti sempre più popolare finanziare un’autostrada – o, come spesso accaduto, uno stadio – per mezzo di un’asta di bond di questo tipo piuttosto che con una tassa di scopo. In questo modo, il debito municipale, e degli stati (anch’essi soggetti a simili sviluppi), è cresciuto dal trilione e mezzo di dollari del 2000 ai due trilioni e ottocentomila di oggi.

Oltre a mettere a repentaglio la salute delle finanze locali, la maggiore esposizione debitoria delle municipalità ha avuto anche effetti indiretti ma egualmente invasivi: le città sono state spinte sia a offrire incentivi agli investitori sia a tagliare aggressivamente la spesa pubblica “improduttiva” con l’obiettivo di convincere il mercato della fondamentale solidità della loro posizione economica. In questo senso, l’ascesa delle attività di rating del debito municipale ha rappresentato un potente fattore di condizionamento nei confronti delle scelte politiche locali: chi si è trovato nella privilegiata posizione di definire, per le città, le condizioni di accesso al mercato finanziario, ha potuto anche esercitare grande persuasione nei confronti delle amministrazioni che, sempre più, spesso hanno seguito politiche di sviluppo laissez-faire.

Gli sviluppi più recenti non fanno ben sperare. Chi sperava, infatti, che il programma di stimolo economico voluto dal presidente Barack Obama – peraltro accompagnato dal lancio di titoli di debito municipale sovvenzionati dal governo federale, i Build America bond – rappresentasse il punto di svolta rispetto ad almeno un quarantennio di ritirata federale dal campo della solidarietà fiscale nei confronti delle città si è dovuto ricredere. La fine tragica di Detroit, il cui salvataggio non è stato nemmeno preso in considerazione dal governo di Washington (il quale è pure intervenuto in soccorso delle tre grandi dell’industria automobilistica, GM, Ford e Chrysler), simboleggia l’impossibilità di una nuova gestione federale che punti a condividere maggiormente il “rischio territoriale”. Nonostante sia considerato l’uomo più potente del pianeta, Obama non ha a disposizione gli strumenti politici necessari a mettere in salvo una delle città simbolo della comunità afro-americana.

In un contesto in cui mancano i voti per una politica alternativa, la preoccupazione che l’iperlocalismo danneggi la posizione competitiva del paese è molto fondata. Come farà l’America metropolitana a competere con le megalopoli in ascesa dei BRICs e dintorni in un quadro territoriale così competitivo e frammentato? Purtroppo questi pensieri agitano le notti delle teste d’uovo di qualche think tank – a partire da Brookings – ma non certo quelle dei protagonisti della politica locale americana, che si nutre di dosi massicce di parochialism, ovvero di quello che noi definiremmo campanilismo (che per la verità impallidisce di fronte al suo equivalente statunitense).

A meno di cambiamenti clamorosi nella seconda parte del suo secondo mandato, il fallimento di Obama sul fronte della cooperazione territoriale sarà pressoché totale. E le macerie fumanti di Detroit non stenteranno a ricordarlo a lui come a tutti noi.