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La visione tedesca del dilemma legittimazione/efficienza

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Nella storia dell’integrazione europea, le spinte verso l’adozione del metodo sovranazionale sono arrivate tradizionalmente dalla Germania, mentre quelle in favore del metodo intergovernativo dalla Francia. In linea generale, questo schema interpretativo resta tuttora valido, anche se le vicende degli ultimi anni disegnano un quadro che va complicandosi: da parte tedesca la preferenza per un metodo o l’altro sembra ora determinata dalle circostanze e dall’opportunità politica.

Può essere proprio l’incertezza sulla strada da prendere a spiegare, almeno in parte, il fatto che al Consiglio Europeo del 13-14 dicembre non sia stato affrontato, per volontà tedesca, il nodo di un nuovo possibile assetto politico-istituzionale. Un problema sostanzialmente assente dall’agenda di Angela Merkel, come si evince dal suo discorso al Bundestag alla vigilia del vertice di Bruxelles.

Non solo per volontà del suo Governo, tuttavia, la Germania si è fatta promotrice in questa fase di un modello costituzionale intergovernativo che, come segnalano Sergio Fabbrini e Stefano Micossi, ha mostrato evidenti limiti durante la crisi dell’euro. Le importanti sentenze della Corte costituzionale tedesca sui trattati europei, comprese le più recenti che hanno dato il via libera ai cosiddetti “fondi salva-stati”, sono un elemento-chiave che definisce il nuovo punto di vista tedesco. Pur non avendo opposto un rifiuto all’entrata in vigore dei trattati, tali pronunciamenti hanno sempre rappresentato nei fatti un freno – o un rallentamento – di ulteriori evoluzioni in senso sovranazionale, nel nome del rafforzamento dei diritti del Parlamento tedesco. Un freno giustificato non da un’opposizione ideologica all’avanzamento sulla strada dell’integrazione continentale, bensì dalla registrazione di un deficit democratico. Si tratta cioè della constatazione di un’insufficienza nelle possibilità innanzitutto di controllo, ancor più che di decisione, da parte dei legittimi rappresentanti del popolo tedesco.

Il ruolo della Corte tedesca mette a nudo un paradosso che ben rappresenta l’attuale crisi di identità istituzionale dell’Unione europea. In nome del principio democratico e del parlamentarismo si rallentano i passi che la politica europea compie verso una (tendenziale) federalizzazione delle relazioni interne, come sono stati e sono i “fondi salva-stati” gestiti da autorità comunitarie. Ma la federalizzazione è da sempre un obiettivo perseguito proprio in nome del principio democratico e del parlamentarismo, in opposizione al metodo intergovernativo. Il paradosso, forse, è solo apparente: perché un istituto come lo European Stability Mechanism è gestito in modo sovranazionale, ma senza autentiche possibilità di controllo democratico. Metodo sovranazionale e principio democratico, insomma, viaggiano ormai su binari separati.

Come salvare il bambino del metodo sovranazionale mentre si butta via l’acqua sporca dell’assenza di controllo democratico, è il cuore del problema istituzionale europeo, che ritorna sempre nel dibattito pubblico tedesco. La domanda è come costruire un’Europa che sia federale senza però soffrire del problema insito nella sua unica istituzione realmente sovranazionale e davvero efficiente, la Banca Centrale Europea: questa ha il “difetto” di non rispondere delle proprie azioni di fronte ad alcun controllo delle rappresentanze democratiche. È il nodo da sciogliere sul rapporto fra efficienza e legittimazione di cui parla il contributo di Fabbrini e Micossi.

Ed è su tale questione che interviene anche il più recente degli articoli sul “futuro dell’Europa” presente sulle colonne della Frankfurter Allgemeine, scritto da Gesine Schwan, politologa autorevole e già candidata dei socialdemocratici alla Presidenza della Repubblica. Criticando la visione di Merkel, così come emersa dal suo discorso del 7 novembre scorso al Parlamento Europeo, Schwan sostiene che il rafforzamento delle istituzioni europee, se non accompagnato dalla loro effettiva democratizzazione, sbilancerebbe l’assetto a favore del potere esecutivo (rappresentato per lei da Consiglio, Consiglio Europeo e Commissione). Ciò andrebbe a danno delle facoltà di controllo e intervento del potere legislativo, cioè del Parlamento europeo – ma anche di quelli nazionali. Una linea di pensiero simile – anche se non in ogni aspetto – a quella di Jürgen Habermas, al quale si deve l’inizio del dibattito ospitato dalla Faz, e che ispira in larga misura la posizione del Partito socialdemocratico (SPD).

Nell’intervento ora ricordato, Merkel aveva evidenziato come elementi decisivi per il futuro dell’UE: comuni politiche riguardo ai mercati finanziari, una comune politica fiscale, una comune politica economica e riforme nell’assetto politico-istituzionale. Su quest’ultimo terreno, effettivamente la Cancelliera ha fatto un cenno alla necessità di dare centralità agli organismi europei di governo, ma l’accento è caduto sul ruolo dei parlamenti nazionali, che, a suo giudizio, devono cominciare ad essere considerati anch’essi come “istituzioni europee”. Per Berlino, il tema delle “riforme istituzionali” dell’Unione si riduce del tutto o quasi alla definizione di un ruolo europeo dei legislativi nazionali come controllori degli esecutivi nazionali quando questi ultimi sono impegnati in Europa a definire questioni che un tempo erano dominio riservato degli stati.

È legittimo sostenere, dunque, che all’attuale leadership tedesca interessino soprattutto due fattori. Da un lato, si tratta di consolidare il proprio ruolo egemonico in organismi quali il Consiglio e il Consiglio Europeo, dando ad essi ulteriore spazio d’intervento negli affari interni dei singoli stati membri (cioè questioni che in larga misura hanno a che fare con le politiche di contrasto alla crisi del debito). Dall’altro lato, si tratta di riconoscere il ruolo dei parlamenti nazionali, più che di quello europeo, come istanza di controllo. Esportando, per così dire, gli effetti delle sentenze della Corte di Karlsruhe al resto del continente.

Non a caso, la CDU, il partito della Cancelliera, è più tiepida di quello socialdemocratico circa l’ipotesi di eleggere direttamente (non in senso formale-legale, ma politico) il Presidente della Commissione Europea – o persino del Consiglio Europeo – in occasione del voto del 2014. In generale, tutto ciò che alluda ad una politicizzazione della sfera pubblica europea, come sarebbe una campagna elettorale con dei candidati-presidente delle distinte famiglie politiche uguali in tutti i Paesi membri, sembra preoccupare molto i conservatori tedeschi. Che preferiscono limitarsi a dire che il prossimo Parlamento di Strasburgo dovrà avere maggiore voce in capitolo nella scelta del successore di José Manuel Durão Barroso e dei commissari.

La SPD, invece, si dichiara intenzionata a connotare la prossima campagna elettorale europea attraverso la presentazione di una figura di leader comune di tutti i socialisti della UE. Siamo assai lontani, in ogni caso, da una proposta che faccia i conti realmente con il profilo politico-istituzionale di un vero Presidente dell’Unione così come descritto da Fabbrini e Micossi. Quel che conta, per la sinistra tedesca, è il messaggio politico che vuole lanciare.

Nel prefigurare l’ipotesi di una personalizzazione della prossima competizione elettorale, è possibile che influisca anche il fatto che probabilmente la figura che verrà scelta risponderà al nome del socialdemocratico tedesco Martin Schulz, attuale presidente dell’Eurocamera. E qualche osservatore smaliziato potrebbe vedere anche dietro questa generosa proiezione comunitaria la tutela dell’interesse nazionale. Con altri mezzi rispetto a quelli adoperati da Merkel, ma forse per lo stesso fine: fare in modo che sia sempre una voce tedesca quella che risuona con maggiore forza nei palazzi di Bruxelles.