Da anni, anzi da decenni, il policy-making in materia di controllo delle frontiere marittime e di salvataggi di migranti in mare è guidato dalle ondate passeggere di sgomento collettivo che fanno seguito ai naufragi più gravi. Fu così dopo l’affondamento della motovedetta albanese Katër i Radës, il 28 marzo 1997 (81 vittime accertate), che portò all’abbandono da parte del governo italiano di una pericolosa politica di interdizione in alto mare. Il naufragio di Lampedusa del 3 ottobre 2013 (368 vittime accertate), seguito da quello dell’11 ottobre (286 vittime accertate, con precise responsabilità istituzionali), condussero a un deciso cambio di linea politica, con il varo dell’operazione Mare Nostrum. A distanza di dieci anni, con la tragedia del 14 giugno 2023 al largo del Peloponneso (104 persone salvate e 80 corpi recuperati, su un totale stimato di oltre 500 passeggeri), la storia si ripete.
Le istituzioni europee sono di nuovo in fibrillazione, con il Consiglio europeo del 29 e 30 giugno alle porte. E’ lecito aspettarsi qualche cambiamento significativo? Purtroppo, le premesse immediate non autorizzano ottimismo. Solo pochi giorni fa, l’8 giugno, dopo un travaglio durato anni, i ministri dell’interno dell’UE avevano partorito un accordo che sui media italiani era stato salutato, con sfumature diverse ma con poche eccezioni, come un evento di portata storica e una buona notizia per il nostro Paese. Sebbene si trattasse di un’intesa di basso profilo, la prima affermazione si poteva considerare giustificata; la seconda assolutamente no. Vediamo perché.
Alle spalle, una crisi rinviata
L’accordo raggiunto dal Consiglio a Lussemburgo, che ora costituirà la base per il negoziato ulteriore con il Parlamento Europeo, ha visto la luce in circostanze molto particolari. La pressione sulle istituzioni europee per produrre un qualche risultato era fortissima. Il processo di riforma delle regole comuni in materia di immigrazione e asilo era avviato da anni, ma finora senza alcun esito.
Meno di un decennio fa, l’afflusso straordinario di rifugiati dal Medio Oriente (1,3 milioni di domande d’asilo nella UE a 28 nel 2015, 1,2 milioni l’anno successivo, di cui la maggior parte dalla Siria, contro le 960mila istanze del 2022) aveva condotto l’Unione sull’orlo del collasso. A marzo 2016, la “crisi esistenziale” era stata temporaneamente congelata con quella gigantesca e controversa “toppa geopolitica” che fu l’accordo informale UE-Turchia. Ma, al di là della precarietà intrinseca di quell’intesa – che ha posto l’Unione alla mercé del Sultano Erdoğan, ora rieletto in parte anche grazie ai miliardi europei – il deal di sette anni fa non risolveva il vero problema strutturale: come contenere afflussi imprevisti e indesiderati di migranti poveri e non respingibili (se non dopo aver respinto le loro eventuali domande di protezione internazionali)? E nel caso in cui il contenimento preventivo fallisca, come ripartire i costi economici e soprattutto politici legati a quest’accoglienza prestata a dir poco controvoglia?
La risposta che a quest’ultimo quesito era stata data nel 2015, cioè lo schema di ricollocamento obbligatorio di contingenti limitati di richiedenti asilo di alcune nazionalità da Grecia e Italia verso altri Paesi membri, si era rivelata controproducente. Poter additare Bruxelles come il potere centrale cattivo che ci costringe a “far passare lo Straniero” – per quanto strumentale fosse l’argomento, anche dati i numeri limitati – aveva consentito ai governi dei quattro paesi del Gruppo di Visegrád (Repubblica Ceca, Polonia, Slovacchia, Ungheria) di rinsaldare il loro consenso interno e la loro alleanza internazionale.
Un accordo, purché sia
E’ da allora che le istituzioni europee si misurano con il dilemma di come evitare che quella crisi epocale si ripeta. Da un lato, allestendo le difese percepite come necessarie; ma dall’altro, riequilibrando in qualche modo l’iniquità strutturale insita nel “principio di Dublino” (dalla Convenzione di Dublino firmata nel 1990 e in vigore dal 1997, attualmente sostituita dal Regolamento in vigore dal 2013), che scarica la responsabilità formale verso i richiedenti asilo entrati irregolarmente per via marittima (il tipo di ingresso di gran lunga più spinoso e costoso da gestire) quasi per intero sui Paesi mediterranei di primo ingresso.
L’ultimo tentativo più o meno organico di affrontare la questione era stato fatto nel settembre 2020 con il “Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo”. Quell’imponente pacchetto legislativo – iscritto sotto la macro-priorità denominata in maniera molto controversa “Promuovere lo stile di vita europeo. Proteggere i nostri cittadini e i nostri valori” – si configurava come un cardine del programma di mandato della Commissione von der Leyen.
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Per questo, dopo due anni di negoziati intensi e inconcludenti, per la Presidente in cerca di una riconferma, produrre un qualche risultato era imperativo. A questa motivazione personale, si sono aggiunti diversi altri fattori di pressione: alcuni di ordine tecnico, come una pesante negotiation fatigue delle diplomazie coinvolte; altri di ordine politico, come l’ambizione di una presidenza svedese prossima alla scadenza, e soprattutto la preoccupazione, ampiamente condivisa, che un eventuale aborto del Patto alimentasse la propaganda sovranista sull’impotenza dell’Europa, già echeggiante in vista delle cruciali e incertissime elezioni europee del giugno 2024.
Infine, ha pesato la prospettiva della sequenza di presidenze di turno di matrice sovranista che accompagneranno la nascita della nuova legislatura europea: Ungheria nella seconda metà dell’anno prossimo, seguita dalla Polonia nel primo semestre del 2025 e poi dalla Danimarca, che senza essere generalmente catalogabile come “sovranista” si colloca certamente tra gli esecutivi più restrittivi in materia migratoria.
Infimo comun denominatore
Tutti questi fattori di pressioni concorrenti lasciavano poco spazio per cercare soluzioni innovative. L’agenda del Patto del 2020, già fortemente sbilanciata verso le risposte securitarie e di controllo, si è ulteriormente assottigliata, riducendo il materiale sul tavolo a due progetti di regolamento (non più direttive, nel tentativo di chiudere le scappatoie per gli Stati renitenti): uno in materia di gestione delle migrazioni e uno relativo alle procedure di asilo. Tralasciamo qui di riassumere i contenuti dell’accordo raggiunto, perché testi definitivi non sono ancora disponibili e perché stanno fioccando analisi con ricostruzioni autorevoli e molto dettagliate.
Si può però abbozzare un’analisi politica dal punto di vista italiano, che è stata fino ad ora carente. In questa prospettiva, non si può che partire dalla constatazione che l’aborrito “principio di Dublino” non solo rimane in piedi, ma viene rafforzato. Per esempio, mediante il raddoppio (salvo casi eccezionali) da 12 a 24 mesi del periodo durante il quale il migrante già transitato dall’Italia e reperito per esempio in Germania può essere forzosamente rimandato in territorio italiano. Questo rappresenterà un ulteriore deterrente ai cosiddetti “movimenti secondari” dai Paesi meridionali di primo ingresso a quelli settentrionali di destinazione, i quali peraltro avevano proprio questo come principale obiettivo negoziale.
L’altro aspetto cruciale che occorre sottolineare è l’abbandono (definitivo, almeno per i tempi della politica) di ogni ipotesi di redistribuzione obbligatoria dei richiedenti asilo, un principio per cui fino a poche settimane fa la Germania si era battuta con tutta la sua influenza, ma senza risultati concreti. La solidarietà tra Stati si è ridotta a una faccenda di “multe”, gli ormai famosi 20.000 euro per ogni richiedente asilo che lo Stato teoricamente destinatario del ricollocamento si rifiuta di accogliere; peraltro, il governo polacco ha già fatto sapere che non pagherà mai questo “prezzo della chiusura”, che considera illegittimo.
Da un punto di vista europeo, si può convenire che quanto concordato, seppure di gran lunga inferiore agli obiettivi originari della Commissione e del Parlamento, sia comunque meglio di niente. In primo luogo, perché l’accordo pone un (pur fragile) argine a un discorso populista già fortissimo, imperniato sull’incapacità dell’Europa di dare risposte ai suoi cittadini e sulla conseguente necessità di restituire sovranità agli Stati.
La seconda ragione che si potrebbe avere per accontentarsi è geopolitica, e consiste nel fatto che la decisione è stata adottata a maggioranza qualificata, mettendo in minoranza Polonia e Ungheria e quindi spaccando il blocco di Visegrád (mentre il ministro slovacco si è astenuto, quello ceco ha votato a favore) – o quantomeno ciò che ne resta dopo le durissime tensioni dovute alla guerra ucraina. Viene così ulteriormente indebolito uno schieramento che è venuto a rappresentare un fattore di debolezza strategica sempre più evidente per l’Unione.
L’Italia in trappola
Ma è geopolitica anche la ragione per cui, almeno dalla prospettiva italiana, accontentarsi del mini-accordo raggiunto in Lussemburgo appare sbagliato, in quanto autolesionistico e forse persino irresponsabile. Già, perché, sforzandosi di entrare in un’ottica bipartisan, è difficile convincersi che il mini-accordo del Lussemburgo rientri in una qualsiasi accezione di interesse nazionale italiano.
Fino a poco tempo fa, la strategia di fondo che governi di matrice politica anche molto diversa avevano seguito in Europa era consistita essenzialmente nel battersi per ottenere più solidarietà, che fosse in termini di ricollocamenti, di sostegno economico diretto o di un impegno comune più deciso per affrontare le presunte cause della pressione migratoria alla radice, in Africa settentrionale e nel Sahel.
Su quest’ultimo fronte, gli sforzi proseguono, se non altro a livello di immagine, ma i risultati non si vedono. L’ipermediatizzata ma non immediatamente produttiva visita congiunta di Giorgia Meloni, Ursula von der Leyen e Mark Rutte a Tunisi (11 giugno) è l’ennesima dimostrazione di come le “soluzioni esterne”, sebbene indispensabili, richiedano tempi lunghissimi.
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Forse anche per questo, a Lussemburgo, il governo Meloni sembra aver accettato un nuovo fronte di scambio. La promessa di erigersi a guardiano affidabile intransigente della frontiera comune non è più condizionata (solo) alla richiesta di solidarietà. Senza poter escludere che ci siano do ut des magari anche più rilevanti su altri tavoli (PNRR, riforma del Patto di stabilità, per citarne due), si delinea una nuova contropartita specifica, particolarmente inquietante.
L’impressione è che l’Italia confermi la disponibilità a svolgere il ruolo di gendarme della frontiera a nome dei Ventisette, ma alla condizione di avere le mani sempre più libere dal punto di vista normativo e, in ultima istanza, politico. L’impulso dato alle procedure accelerate alla frontiera, obbligatorie per chi viene da Paesi con un tasso di riconoscimento della protezione internazionale inferiore al 20%, unita alla luce verde sugli accordi di riammissione con Paesi di transito, segnala proprio questo. Il contenuto del nuovo patto non scritto tra paesi del northern core e paesi del southern rim sembra essere questo: “d’accordo, noi li fermiamo, ma voi non ci mettete troppi paletti su come farlo”.
Il problema è che, a fronte di un indurimento del ruolo italiano di sorvegliante della frontiera esterna e della lotta ai “movimenti secondari”, non si registrano veri passi avanti sul versante della prevenzione delle partenze e delle espulsioni. Il collo di bottiglia italiano rischia così di stringersi ancora di più, senza diminuzioni significative degli arrivi (i numeri continuano a crescere) e con un probabile incremento delle riammissioni ai sensi di Dublino.
Se andrà così, come molti segnali concordanti sembrano suggerire, per l’Italia sarà un pessimo affare, in gran parte a prescindere dal governo in carica. E’ difficile dire se in seno all’esecutivo attuale ci sia piena consapevolezza delle implicazioni delle decisioni assunte; quanto pesino inesperienza e ingenuità; oppure se si stia scommettendo tutto sul guadagno di immagine immediato, che si spera di ottenere vendendo l’accordo come una “vittoria italiana”, contando su una memoria pubblica che si accorcia sempre di più.
Ma se invece proviamo ad alzare lo sguardo oltre la contingenza immediata, il mini-patto è un autogol. Lo scenario che si delinea è quello di un’Italia sempre più simile alla Grecia. Un Paese sempre più asserragliato in una postura da marca di confine, da krajina che, nell’illusione di accrescere la sua rilevanza strategica, accetta di diventare la discarica delle masse che l’Europa non riesce a respingere ma non intende ammettere.