Chi vive in un Paese avanzato si aspetta oggi efficienza e rapidità di intervento nella tutela della salute pubblica, soprattutto di fronte a una vera emergenza. Ed è giusto che sia così; il problema è però che i costi di una vasta e capillare struttura per la gestione di emergenze sanitarie sono spesso sottovalutati. Vediamo perché, allargando lo sguardo all’azione pubblica in senso più ampio.
In un contesto internazionale che è ormai realmente globale – si pensi alle famose catene del valore, ma anche alla dipendenza energetica, alla cybersicurezza o perfino ai viaggi per turismo – le possibili fonti di rischio, per la salute come per la sicurezza dei confini o delle “infrastrutture critiche”, sono numerose e talvolta non prevedibili con precisione. Le variabili sono troppe e i costi di una “difesa passiva” sarebbero enormi, equivalenti di fatto a chiudersi quasi ermeticamente ricorrendo all’autarchia, che peraltro non darebbe comunque garanzie assolute mentre riuscirebbe a impoverire drammaticamente qualsiasi sistema-Paese. Ciò significa che approntare contromisure in chiave soltanto preventiva può risultare impossibile, perché troppo costoso e probabilmente neppure efficace. Non resta allora che ricorrere anche a strumenti di contenimento e contrasto ex post, quando la crisi colpisce e se ne chiariscono i contorni. Si tratta cioè di sviluppare capacità di reagire a una minaccia quando questa si è (purtroppo) già manifestata e ha provocato già alcuni danni, evitando anzitutto il collasso del sistema statuale e il caos nei rapporti sociali.
Come molti hanno proposto in questa fase di lotta alla pandemia, si potrebbe quantomeno rafforzare il controllo dello Stato su alcuni beni e servizi essenziali, identificati come “strategici”.
Qui si apre però un secondo problema dell’azione pubblica: la tentazione dirigista e la difficoltà di una chiara delimitazione dei settori “strategici” – una definizione almeno in parte discrezionale. Come stabilire esattamente, ad esempio, quali macchinari e forniture in campo sanitario vadano considerati essenziali (prima di sapere che tipo di patologie andranno affrontate)? O, per ampliare la prospettiva, quali componenti della produzione alimentare, o anche dell’infrastruttura digitale? E che dire dell’energia, in particolare per un Paese come l’Italia che importa praticamente l’intero fabbisogno energetico? Si possono certamente stilare liste ragionevoli di beni e servizi che diventano vitali in una fase di emergenza nazionale, ma è anche vero che l’elenco tende a diventare lunghissimo. E se ci sono troppe priorità, non c’è alcuna vera priorità a guidare l’impiego delle risorse, che sono per definizione scarse.
Un aspetto che è emerso con tutta evidenza in questi mesi è quello della collaborazione internazionale nella produzione e distribuzione di alcuni beni davvero strategici, come anche nello scambio tempestivo di informazioni. In altre parole, in piena controtendenza rispetto all’ideale autarchico, abbiamo visto e toccato con mano che le conoscenze tecnico-scientifiche e i big data sono vitali tanto quanto gli apparecchi per la ventilazione assistita, le mascherine o le derrate alimentari. Se è così, il livello nazionale in realtà non è affatto adeguato per prepararsi a un’emergenza complessa: una specie di autarchia di tipo classico darebbe soltanto l’illusione dell’autonomia e sarebbe alla fine una scelta suicida.
Possiamo allora ragionare in termini europei invece che nazionali, come si sta facendo (giustamente e faticosamente) per il sostegno all’economia? Certamente sì, perché la massa critica del mercato unico UE è più adeguata alle sfide enormi poste dalla “sicurezza complessa” nel XXI secolo. L’Europa può e deve fare meglio, attrezzarsi in modo intelligente e superare i sui storici limiti – che sono anzitutto decisionali, per cui il compromesso al ribasso prevale quasi sempre sulla rapidità e l’efficienza operativa. Ma il motivo di questi limiti non va dimenticato: sta proprio nella visione strettamente nazionale, magari comprensibile e legittima nel rapporto tra i leader politici e il loro elettorato (perché ogni governo risponde ai cittadini che esso rappresenta), ma ugualmente miope di fronte a crisi sistemiche su larga scala.
Dunque, l’obiettivo di garantire alcune forniture essenziali e alcune capacità gestionali a fronte di emergenze dovrebbe quantomeno essere declinato in termini europei, o comunque in termini funzionali invece che politicamente attraenti. E’ forte la tentazione di affermare con orgoglio “faremo da soli!”, mentre è molto più difficile fare da soli in modo efficiente.
Il Paese più economicamente solido del nostro continente può fare da utile punto di riferimento in tal senso: la Germania, che è stata senza dubbio più efficace di molti altri Paesi nel gestire la fase acuta della pandemia, lo sarà forse anche nella fase del rilancio economico; eppure il modello produttivo tedesco (dunque il suo benessere) dipende dalla tenuta dei Paesi vicini (sia per la produzione che per l’export, cioè sia per l’offerta che per la domanda). Se neppure la possente Germania ce la può fare da sola, chi può pensare di alzare ponti levatoi consolandosi con ottime forniture nazionali di reagenti per tamponi? Il dibattito a Bruxelles di queste settimane mostra peraltro che i leader tedeschi, come quelli di tutta Europa, hanno in effetti compreso la portata del problema; ma ci saranno comunque resistenze e frizioni, che andrebbero superate per ragioni pratiche piuttosto che ideologiche.
Un esempio utile per ispirare le scelte future – sebbene non per forza un modello – può venire dall’industria della difesa, che in termini europei aggregati soffre di inefficienze e carenze, legate proprio alla famigerata “duplicazione” di strumenti molto costosi. Le industrie nazionali della difesa identificano infatti da sempre alcuni componenti “strategici” a cui ciascun governo (che ne è poi il maggiore acquirente) non vuole rinunciare proprio come garanzia di autonomia nazionale; ma la realtà è che senza i mercati per l’export nessun Paese europeo può sostenere un’industria tecnologicamente avanzata, il che crea l’incentivo per complicate forme di cooperazione europea e internazionale – in altre parole, per una forte interdipendenza produttiva e delle forniture. Si rinuncia dunque al sogno di una completa autosufficienza negli approvvigionamenti militari per una soluzione di compromesso, accettabile sebbene non ideale.
Ed è anche per questo motivo che si stringono alleanze, si organizzano esercitazioni comuni, si approntano piani di risposta congiunti a possibili scenari di rischio. Vale a livello europeo ma anche, naturalmente, a livello transatlantico (il campo di responsabilità della NATO). L’Alleanza Atlantica, e in alcuni particolari settori la stessa UE, hanno sviluppato una solida esperienza di interoperabilità che aumenta di gran lunga le capacità nazionali grazie a quelle aggregate. E negli ultimi anni si è fatto ricorso al concetto di “resilienza” per allargare lo spettro di misure (alcune preventive, alcune inevitabilmente solo successive) per la tutela della sicurezza dei cittadini e della società civile nel suo insieme.
In ultima analisi, la chiave per garantire maggiore sicurezza rispetto a qualsiasi emergenza complessa è proprio la resilienza, cioè la capacità di organizzare contromisure preventive per quanto possibile, sapendo però che in parallelo servono procedure snelle per reagire alle crisi quando queste si dovessero presentare. Non c’è alternativa a questa combinazione, perché le sorprese arriveranno sempre, e i “Piani A” andranno sempre integrati con pragmatici e imperfetti “Piani B”.
Consiste in questo una capacità di leadership adeguata al XXI secolo: non prepararsi a combattere l’ultima guerra, ma combinare con pragmatismo varie priorità che non si escludono l’una con l’altra. Anche di fronte al coronavirus, allora, va benissimo imparare lezioni preziose, ma senza dimenticare le tante altre lezioni che dovremmo aver acquisito in passato nella gestione di rischi e minacce.