Lo European Stability Mechanism: il diavolo nei dettagli?

Ancora non è del tutto chiaro come funzionerà il nuovo veicolo permanente di stabilizzazione finanziaria (European Stability Mechanism, ESM), che diventerà operativo con la ratifica del suo trattato istitutivo da parte di un numero di Stati membri corrispondente al 90% del capitale sottoscritto. La Germania, con il suo presidente della Repubblica, Joachim Gauck, non ha ratificato il trattato venerdì scorso, giorno della sua approvazione da parte del parlamento. Si tratta di una cortesia istituzionale del Capo dello Stato nei confronti della Corte Costituzionale di Karlsruhe, che in questo modo potrà esaminare con tutta calma le istanze cautelari che le sono state sottoposte da euroscettici di destra e di sinistra. Secondo la versione dei fatti che circola al Bundestag, due anni fa l’ex-presidente della Repubblica Horst Köhler fu fatto oggetto di ripetute sollecitazioni da parte della Cancelleria affinché firmasse le legge di autorizzazione alla ratifica del fondo provvisorio (European Financial Stability Facility, EFSF) e il primo pacchetto di aiuti alla Grecia. Sentitosi privato della sua autonomia, Köhler rassegnò le dimissioni, ufficialmente per motivi personali. Dopo la recente sentenza con la quale la Corte Costituzionale ha imputato alla signora Merkel di non aver adeguatamente informato il parlamento sulle trattative in corso per il varo del fondo permanente, Gauck non se l’è sentita di dare il via libera e ha preferito rinviare la ratifica, sia del Fiscal Compact, sia del trattato istitutivo dell’ESM. ESM che, stando alle decisioni ufficializzate alla riunione dell’Eurogruppo di Copenaghen il 30 marzo scorso, coesisterà temporaneamente con l’attuale fondo EFSF. Esso esaurirà le proprie funzioni nel luglio 2013 e rimarrà attivo soltanto per finanziare i programmi già incominciati, ossia quelli verso Portogallo, Grecia e Irlanda. I denari non ancora utilizzati, facenti capo all’EFSF (circa 240 miliardi), aiuteranno a compensare la bassa potenza di fuoco dell’ESM in fase di decollo. Inizialmente, gli Stati membri verseranno soltanto una parte del capitale, ossia 80 miliardi di euro. Entro il 2014 l’ESM sarà pienamente capitalizzato (per circa 700 miliardi di euro) e potrà prestare sino a 500 miliardi.

In un articolo pubblicato per il Centro Studi per il Federalismo, il giurista Antonio Padoa-Schioppa ha sostenuto che il fondo avrebbe comunque le mani legate, dal momento che per le decisioni essenziali (quali, ad esempio, modifiche dello stock del capitale versato, al fine di adeguare il volume della capacità massima di finanziamento) il trattato istitutivo richiede il voto all’unanimità del cd. “consiglio dei governatori” ossia i ministri delle Finanze dei diciassette Stati firmatari, mentre per altre decisioni rilevanti (quali, ad esempio, l’adesione di un nuovo membro o il recupero dell’importo dovuto da un membro) è richiesto il voto a maggioranza qualificata, pari all’80% dei voti espressi. Questo equivale ad ammettere un potere di veto della sola Germania (che conta per il 27% delle quote) o della sola Francia (che conta circa per il 20%). Ciò “significa – scrive Padoa-Schioppa – né più né meno, la negazione di un’unione effettiva, oltre che l’adozione di un procedimento ben poco funzionale”. A tale critica si unisce quella di chi giudica ancora oggi la leva dell’ESM del tutto insufficiente ad affrontare le turbolenze dei mesi a venire, stigmatizzando il potere di veto conferito di volta in volta dal parlamento tedesco al proprio rappresentante in sede europea.

Al proposito si possono svolgere alcune osservazioni di carattere politico e altre di carattere giuridico:

1. Un potere di veto conferito a Francia e Germania non ha politicamente ed economicamente lo stesso significato. Da quando la Francia ha perso la “tripla A”, ha un potere contrattuale in sede europea molto minore di quello tedesco. I dati non confortanti sullo stato della sua economia e sulla salute del suo settore bancario ne assimilano pericolosamente la sorte a quella degli Stati periferici. Senza contare che già la Francia dell’ex presidente Nicolas Sarkozy ha remato negli scorsi mesi in direzione opposta a quella indicata dalla Germania della signora Merkel. Ciò vale ad esempio per la licenza bancaria da attribuire al fondo di stabilizzazione finanziaria, per la piena combinazione tra EFSF ed ESM, per l’acquisto da parte della BCE di bond sovrani sul mercato secondario, per l’introduzione di una tassa sulle transazioni finanziarie e per la realizzazione di un’effettiva unione economica e politica europea. In sostanza, un potere di veto francese, a maggior ragione dopo la vittoria elettorale di François Hollande nel maggio scorso, avrà effetti diversi (forse perfino opposti) rispetto a quelli provocate dall’esercizio del veto da parte tedesca.
2. All’Eurotower di Francoforte, dove pure si vota per teste, la Germania ha ormai perso gran parte del suo peso in fatto di definizione della politica monetaria. Di qui i recenti battibecchi tra il governatore della Bundesbank Jens Weidmann, l’unico falco rimasto nel board, e il presidente della BCE, Mario Draghi. La stessa cosa potrebbe accadere presto anche in seno all’ESM, dove gli Stati del “Club Med” avrebbero tutti i numeri per coagulare le forze e creare una minoranza di blocco, in grado di ostacolare le scelte gradite ai seguaci dell’ortodossia di scuola Bundesbank. In caso di dubbi sull’interpretazione del trattato e di uno scontro tra governi del nord e del sud d’Europa, sarebbe in ultima istanza la Corte di Giustizia europea a decidere, non certo la Germania.
3. La famosa questione della licenza bancaria da concedere all’ESM per potersi rifinanziare presso la BCE è una falsa questione. L’articolo 21 del trattato istitutivo non la esclude, ma stabilisce che “nella realizzazione del suo obiettivo il fondo è autorizzato ad indebitarsi sui mercati dei capitali con banche, istituzioni finanziarie o altri soggetti o istituzioni”. La scelta finale spetta quindi alla BCE, come indica l’articolo 18 § 1 del suo Statuto. Ad oggi Francoforte può “effettuare operazioni di credito con istituti creditizi ed altri operatori di mercato, erogando i prestiti sulla base di adeguate garanzie”. Fino ad oggi, stando alle linee guida dell’istituto  risalenti al 31 agosto 2000, la BCE effettua operazioni di credito solo con istituti di credito, ma all’istituto di Francoforte basterebbe modificare le proprie linee-guida, e il problema sarebbe risolto.
4. Alla critica per cui adeguamenti del capitale ex articolo 10 del trattato istitutivo ESM sarebbero di difficile realizzazione, dato che ciascuna operazione sarebbe condizionata al via libera del Parlamento tedesco, ha risposto Frank Schäffler, parlamentare del gruppo liberale al Bundestag, con un editoriale pubblicato sul Financial Times Deutschland. La questione è complessa e riguarda, detto in termini molto semplificati, la possibilità di un aumento di capitale mascherato attraverso un’emissione delle quote non al valore nominale (articolo 8 § 2). Tale decisione, che comporterebbe un aumento del rischio per la Germania oltre i limiti dei 190 miliardi, deve sì essere votata all’unanimità dal “consiglio dei governatori”, ma, a livello di diritto interno tedesco, non è stata ricompressa dalla legge che accompagna la ratifica del trattato istitutivo (ESMFinG) tra i casi in cui il rappresentante tedesco in sede europea necessita della previa autorizzazione del Bundestag. In una lettera del sottosegretario alle Finanze Hartmut Koschyk (CSU) a Schäffler si legge che l’interpretazione del trattato da parte del deputato liberale è in effetti corretta, ma la possibilità che un simile aumento di capitale mascherato avvenga sarebbe assai remota, come ha dimostrato l’esempio della Banca per la Ricostruzione e lo Sviluppo (BERS), nel cui statuto è cristallizzata una norma simile, ma della quale non è mai stato fatto uso.
5. L’articolo 9 § 2 e § 3 del trattato istitutivo dell’ESM prevedono l’adozione di decisioni a maggioranza semplice da parte del “consiglio d’amministrazione” che sono tutt’altro fuorché marginali. Nel caso in cui alcuni paesi sottoscrittori non siano in grado di versare le quote di capitale stabilite, toccherà pro-quota agli altri Stati colmare questo vuoto. In sostanza, la Germania può essere costretta anche contro il proprio volere a seguire i desiderata degli altri Stati membri e ad allargare i cordoni della borsa oltre il limite dei 190 miliardi. In ultimo, si tenga conto che, stando all’articolo 4 § 2, le deliberazioni del “consiglio dei governatori” sono valide quando sono presenti “due terzi dei membri aventi diritto di voto che rappresentino almeno i due terzi dei diritti di voto”. Anche l’assenza del rappresentante tedesco consente quindi di prendere decisioni di un certo peso, potenzialmente contrarie agli interessi teutonici.

In definitiva, per quanto la Germania abbia disegnato un trattato che nei prossimi anni la metterà in gravi ambasce soltanto nella misura in cui il governo federale lo deciderà, sono diversi gli spiragli lasciati aperti dalle norme fondative dell’ESM: da un lato, il veto accordato anche alla Francia o alla minoranza del Club Med controbilancia il peso tedesco; dall’altro, le disposizioni che stabiliscono il numero minimo di voti per la validità della decisione e che prevedono decisioni a maggioranza semplice possono essere foriere di scelte in chiave antitedesca. Infine, la mancata inclusione della partecipazione del Bundestag all’aumento di capitale mascherato potrebbe effettivamente aumentare l’assunzione di rischi oltre il limite dei 190 miliardi. Anche su questo punto è chiamata ad esprimersi la Corte Costituzionale di Karlsruhe nella sentenza che renderà tra una decina di giorni.