La discussione sul rischio “Brexit” ci avvicina a un ennesimo bivio per lo sviluppo dell’Unione. Un bivio che impone la ricerca di nuove vie. E che riguarda la natura politica del processo di integrazione.
Il negoziato con il Regno Unito è partito dall’imperativo politico di mantenere il Paese nell’Unione, ovvero di facilitare le condizioni affinché questo avvenga nelle circostanze storicamente determinate. Quell’imperativo non è scontato. Per la fuoriuscita britannica convergono le opinioni di accaniti euroscettici e le illusioni di chi, al contrario, è convinto che senza la zavorra britannica si avvicini il sol dell’avvenire di una maggiore integrazione. Per la permanenza nella UE valgono invece ragioni storiche, culturali, economiche, politiche. Ragioni storiche, perché poche vicende rendono concreto il senso della storia della Comunità come patrimonio di pacificazione e stabilità, come riesce a fare la memoria della resistenza britannica contro il nazifascismo, sull’Isola e sul Continente. Considerazioni culturali, perché dalla lingua e dalla presenza anglosassone nella cultura amministrativa europea, dal suo ruolo nel tessuto culturale e giuridico europeo deriva una forza unitaria poco misurabile se non sulla base di un suo teorico venire meno. Ragioni economico-politiche, perché con il Regno Unito l’UE è un’Unione di oltre cinquecento milioni di cittadini, prima al mondo come potenza commerciale, per prodotto interno lordo, per aiuti allo sviluppo e tra i primi come potenziale militare. Infine, Brexit potrebbe promuovere dinamiche divisive in altri paesi. Non sono ragioni scontate.
Un negoziato fortemente politico
Per certi aspetti il negoziato ha avuto modalità anomale: un giro di consultazioni nel formato cosiddetto “confessionale” (bilaterali tra istituzioni europee e delegazioni nazionali) a partire da una lettera del primo ministro David Cameron sui principi generali, una bozza di accordo presentata congiuntamente dalle Istituzioni europee e dal governo del Regno Unito, un breve round negoziale nel giro di una decina di giorni con due sole riunioni dei rappresentanti personali dei leader e del Parlamento europeo, un Consiglio europeo con tanto di sedute notturne. La storia giudicherà se la mossa di Cameron di porre il proprio paese di fronte a una scelta di questo tipo, e l’Unione europea di fronte a un negoziato in questi termini, è stata una svolta nel senso di un chiarimento duraturo, un ennesimo distinguo al ribasso made in Britain, o un azzardo.
L’Italia ha sostenuto con convinzione le ragioni della permanenza del Regno Unito nella UE, senza rinunciare a quelle di una maggiore integrazione: la linea tracciata nella lettera dei rispettivi Ministri degli Esteri, Paolo Gentiloni e Philip Hammond. Italia e Gran Bretagna vi hanno affermato il principio delle “diverse vie di integrazione”. Due visioni molto diverse dell’UE e del suo possibile futuro. Il governo italiano ha affermato una vocazione esplicitamente federalista; quello britannico una visione minimalista delle istituzioni comuni. Entrambi si sono detti convinti che le due visioni possano convivere e anzi animare un dibattito sul futuro e sull’identità dell’Unione.
Non è secondario che il governo britannico si sia detto esplicitamente favorevole a facilitare, pur standone fuori, l’approfondimento dell’Eurozona. E’ su questo presupposto che si è pervenuti a un accordo dei Ventotto che fa riferimento proprio al concetto di “diverse vie”. Questo ha evitato si cementassero i presupposti per una revisione al ribasso del Trattato sul punto della “ever closer Union”. L’Italia ha agito di concerto con altri attori – in particolare i rappresentanti del Parlamento europeo, Francia, Germania, Belgio – sia su questo punto, sia per mantenere unitario il quadro normativo sui servizi finanziari, per rimandare alla normale procedura legislativa gli aspetti relativi ai sistemi di sicurezza sociale e di libertà di circolazione dei lavoratori.
L’accordo conseguito è un atto di diritto internazionale che entrerà in vigore solo se il referendum avrà esito positivo. Questo riduce i timori di chi paventa un impatto incondizionato. Restano quelli di chi immagina che sulla base del precedente britannico ci possa essere un effetto a catena. Timori fondati, ma che rimandano a un più complessivo sviluppo del quadro politico a livello europeo e negli Stati membri. In sostanza, la preoccupazione principale risiede in un fallimento dell’accordo, non in un suo successo. Risiede nelle pesanti incognite politiche in Gran Bretagna e in una complessa campagna referendaria.
La sfida più ampia
Il tema Regno Unito-UE impone una accelerazione, qualsiasi sia l’esito del referendum, rispetto alle riforme da intraprendere a livello europeo. Lo stesso dato emerge dalla lotta al terrorismo, dalle incertezze dell’economia globale, dalla complessità della questione migratoria. Queste incognite vanno affrontate ripartendo da convinzioni di fondo. La prima, essenziale, è il quesito di quale Unione politica vogliamo a prescindere dall’amletismo inglese. Quesito che incontra il suo principale ostacolo non dalle spinte euroscettiche ma dal mancato emergere di una strutturata visione comune almeno dei tre grandi paesi dell’Eurozona.
La battaglia da fare è sgombrare il campo da un’egemonia culturale declinista: l’Europa ha tutte le risorse economiche (oltre che politiche e culturali) per uscire rafforzata dalla crisi. Il paradosso di un continente con il livello di vita più elevato al mondo che si piange addosso perché non riesce a investire sufficientemente sul futuro è sempre più grande. Sia nell’ambito della sorveglianza macroeconomica sia per quanto riguarda le politiche per la crescita, occorre pensare in termini veramente europei. Un modello di sviluppo più equo è indispensabile. Nuovi pilastri di integrazione, a partire da istruzione e dimensione sociale, sono cruciali. Se non si uniscono intorno a idee sul futuro gli europei torneranno a dividersi anche sul passato.
Va scacciato il fantasma che turba le opinioni pubbliche specialmente nel Nord Europa, quello di una condivisione del rischio del debito nazionale. Vanno sviluppati invece strumenti che colmino le insufficienze del bilancio comune e i limiti dei bilanci nazionali. Sta aumentando il numero di quanti sostengono la possibilità di ricorrere all’emissione di titoli a sostegno del finanziamento di politiche comuni. Sono stati fatti esempi relativi alle politiche di accoglienza dei rifugiati e di controllo delle frontiere, più in generale alla sicurezza; e in ambiti come istruzione, cultura, innovazione.
È necessario proseguire con riforme strutturali e convergenza, oltre che completare il sistema di governo dell’Unione monetaria. In sintesi, occorrono strumenti anticiclici. Un meccanismo stabilizzatore per l’Eurozona, un bilancio, è una priorità resa macroscopica dagli eventi.
Dalle crisi di questi anni – economia, sicurezza, rifugiati – l’Unione può solo trarre la lezione di costruire politiche comuni più solide. Le alleanze per costruirle possono essere variabili. Compreso lo strumento delle cooperazioni strutturate, compreso il rilancio del progetto di una comunità di difesa e sicurezza che trae la sua ispirazione dagli albori del progetto di integrazione.
Un rilancio di politiche comuni non può conseguirsi senza un rafforzamento delle Istituzioni comuni e a un loro nuovo slancio. È indispensabile partire dalla difesa di quanto costruito in questi anni, dalla centralità del Parlamento europeo, alla crescente politicizzazione della Commissione, al ruolo della BCE, al servizio europeo di azione esterna. Se si arriverà, come per certi versi inevitabile, a una ancora più marcata separazione tra le sfere dell’eurozona e del resto della UE, non è scontato che il nucleo Euro si organizzi come struttura federale. Del rischio che prevalga un modello intergovernativo debbono essere consapevoli i più strenui sostenitori di una integrazione costruita intorno alla moneta.
Se veramente si proseguirà verso la diversificazione tra distinte sfere di governo (euro/ non euro) e di politiche (asilo e migrazione/ difesa e sicurezza/ mercato interno, convergenza sociale e crescita) due sono le alternative: o le Istituzioni manterranno la loro vocazione unificatrice, il valore aggiunto silenzioso di questi decenni, o saranno esse stesse sempre più diversificate. La prima via è più faticosa, ma più sicura.
Anche nella prospettiva di ulteriori allargamenti, torneranno di attualità alcuni temi: una ancora maggiore razionalizzazione dell’organizzazione della Commissione e del Parlamento, e, soprattutto, una riflessione sul ruolo e il funzionamento del Consiglio europeo, che vive sempre più in tensione tra una prassi di ”governo di crisi” permanente e una dottrina che gli assegna un ruolo di orientamento di prospettiva. A fronte della lentezza di altri sistemi istituzionali e di altri sistemi di organizzazioni complesse (basti pensare alla staticità del sistema ONU) l’Europa può ad esempio pensare in un futuro prossimo a scegliere tra un modello presidenzialista – con un Presidente del Consiglio eletto direttamente, e conseguentemente un Consiglio europeo come organo collegiale senza ruolo guida, e una Commissione come organo di governo di emanazione presidenziale – e un rafforzamento dell’attuale “semicancellierato” europeo – con un sistema di ancora maggiore competizione per la presidenza della Commissione tra partiti europei, dotati di un sistema di primarie per la scelta del candidato presidente e di una quota di liste transnazionali.
In conclusione, il “vincolo esterno” del quale hanno beneficiato l’Italia e altri paesi per seguire un cammino di riforma può diventare un vincolo comune, un patto di riforma che dal basso, dagli Stati, arriva alle Istituzioni e al loro modo di funzionare. Una domanda di cambiamento europeista, che parte da una semplice convinzione. E’ la forza potenziale dell’Europa, per quanto sopita, che attrae e che ne fa allo stesso tempo un obiettivo per i suoi nemici. La bella addormentata nel bosco può svegliarsi. Siamo curiosi di conoscere il seguito della storia.